青岛市乡村治理机制运行困境与路径优化研究

高 千,高玉强

(1．山东科技大学 马克思主义学院,山东青岛266590;2．中共青岛市黄岛区委党校,山东青岛266500)

一、问题的提出

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“实施乡村振兴战略”。毋庸置疑,乡村振兴是实现农业发展、农村繁荣、农民增收的重要途径,更是推进城乡协调发展、实现新时代乡村治理的重要部署。乡村振兴的终极诉求无疑是实现乡村在组织、产业、文化、人才、生态等方面的全面发展与振兴,要实现这一目标,其前提必须建立在乡村社会和谐、稳定与有序的基础之上。而乡村社会的和谐、稳定固然需要通过发展来推进,除此之外,更需要通过有效的乡村治理来实现。唯有对乡村诸多问题进行有效治理,破除乡村发展的困境,才能实现乡村治理现代化,从而走出一条更具中国特色的乡村振兴之路。

乡村作为基层社会的“细胞”和基本治理单元,其治理状况直接关系到农民生产生活和基层社会和谐稳定。乡村治理在国家治理体系中占有基础性、关键性的地位。乡村治理是一项系统工程,涉及生态、教育、乡风、产业、医疗等多方面内容,必须做好顶层设计,形成一套完整、科学的治理机制。早在2014年中央一号文件就提出“改善乡村治理机制”的要求。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也指出,实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。对此,著名学者贺雪峰教授也指出,“乡村治理研究的核心是要理解乡村治理的机制及其内在逻辑。”[1]可见,乡村治理机制是连接宏观与微观的中介与桥梁,对于探讨乡村地域的宏大叙事与微观细节是不可或缺的重要环节,也是分析和研究乡村治理制度运行、政策实施状况的重要维度。

因此,要详细了解当前乡村社会治理的运行状况,分析探讨乡村社会治理的内在逻辑,就必须深入到乡村社会治理机制中去考察和研究。所谓乡村治理机制,是指各治理主体在乡风民俗、法制法规等规则作用下,通过运用不同的机构、力量、资源来解决现存问题过程中形成的运转模式。主要包括治理主体、治理客体、外部环境、治理目标等因素。这些因素都对乡村治理机制的运行发挥着重要作用。

作为山东省经济发展的中心,青岛市高度重视乡村经济发展与社会治理,在文明乡风培育、矛盾纠纷化解、美丽乡村建设、平安乡村创建等方面做出了积极探索,为打造乡村振兴的齐鲁样板做出了青岛贡献。但不可否认,在乡村社会治理机制运行中,仍然存在着种种问题,如治理主体行为失范、参与能力较弱、公共服务平台缺乏等问题,严重制约着乡村社会秩序的有效运转和乡村振兴目标的实现。为此,基于这一问题在青岛市黄岛区、平度市、莱西市和崂山区的具有代表性的67个乡村开展田野调研,一共发放问卷957份,回收有效问卷938份,有效回收率98.01%,通过SPSS软件对问卷可信度进行核对,克朗巴哈系数(alpha)值为0.979,可见符合调查问卷的相应规定和要求,有着较高的可信度。在对青岛市乡村社会的实证访谈和问卷资料的基础上,试图对乡村振兴战略背景下乡村社会治理机制运行的困境及其化解策略进行系统分析。

二、文献综述

当前学术界对乡村治理机制的探讨,诸多学者从各自的研究立场、研究维度出发,结合自身研究领域,得出了不同的研究观点和研究结论。总体来看,学者们的研究目光主要集中在以下几个方面:

第一,对乡村治理机制内涵的研究。学者们对乡村治理内涵的认识虽不尽一致,但各有其合理性和价值性,都指出了乡村治理机制的内在特质与运作逻辑。如徐勇认为,乡村治理机制是乡村治理过程中的内在运作模式,如上级关于乡村治理的政策、制度作用于乡村实践的过程、结果等[2]。党国英认为治理主体的产生方式、组织机构的运转、资源的整合等方面的运作构成了乡村治理机制[3]。

第二,从历史维度对乡村治理机制演变的探究。伴随着国家——社会关系的演变,乡村治理中各主体作用的方式、力度也随之发生相应的变化。在传统社会下,广大乡村地区实行地方自治,费孝通把这一治理机制称之为“长老统治”[4]29。民国时期,乡村社会治理表现出“营利型经纪和保护型经纪”[5]2－3。新中国成立之后,国家权力渗透到乡村基层社会,在乡村治理中形成了行政性权力一元主导的结构特征,社会组织受到严重削弱。改革开放以来,废除了人民公社制度,乡村社会组织得以全面复苏,形成了多元共存的治理机制。

第三,从不同区域、不同学科对乡村治理面临的困境进行宏观分析。如房亚明等学者认为当前乡村治理中存在着治理人才资源匮乏、治理财政基础薄弱、主体协作缺失、管理和服务效能有待提升等方面的困境,要实现乡村治理现代化,需要建立激发村民自治的动力机制、强化村民主体地位、完善权力运行制约等[6]。施月峰通过对欠发达地区乡村治理的分析,运行困境表现在乡镇政府与宗族的干扰、乡镇权力与责任的不对等、县乡与乡村关系的异化、乡村债务难以化解等方面[7]。

第四,对乡村治理机制困境应对措施的探讨。如王晓莉认为,要构建和推进“三治”融合的乡村治理机制,理顺治理体系,调动社会力量,总结“三治”融合的乡村治理经验[8]。高艳芳认为要充分发挥乡村传统文化在构建乡村治理体系中的重要作用,如提高村民道德文化素质、建立健全乡村道德约束机制、充分发挥村规民约的德治与自治功能[9]。此外,还有学者从国际比较视角进行了相关研究,如王静通过对中国和印度的乡村就业、义务教育、医疗、政治参与等机制进行了比较,认为我国要发展多元化的乡村保障机制主体、重视不同区域的协同发展、保障乡村妇女政治参与权力等[10]。

上述研究成果无疑为探讨新时代乡村治理机制奠定了基础,但是也存在不足之处,多是立足整体和全局进行的宏观分析,具体对某一地域研究的不多;在现有成果中,理论性研究较多,缺乏实证调研分析,呈现出碎片化、非系统化的特征,得出的结论缺乏针对性和指导性。这恰是本论文的研究重点所在。

三、当前乡村治理机制运行困境:基于五大维度的分析

在治理机制框架下,能否实现治理目标,取决于治理过程中各要素之间的相互作用与相互关系。如果各要素之间协同共治、有效配合,那么就能实现有效治理,反之,则有悖于治理目标的达成。面对乡村治理过程中出现的问题,不能仅仅满足于表面现象的认识与梳理,还要进一步挖掘和探寻问题的内在根源,从而厘清乡村社会治理机制运行过程中理论与实践两个层面的内在张力与矛盾冲突,以总结和探讨当前乡村社会治理机制的运行困境。基于此,通过梳理学术界研究成果,本文主要从主体、参与、制度、平台、认同五个维度对影响乡村治理机制运行的深层原因着手探讨。

(一)主体困境:主体行为失范

所谓主体,就是在乡村治理过程中的主要参与者或利益相关者。客观上说,随着农村社会村民自治制度的实施,乡村社会非正式组织得到快速发展,在治理主体上已经形成了较为完善的“多中心”网络结构,如乡镇政府、村支部、村委会、村民会议、民间组织、乡村精英、乡贤等。有学者把乡村治理主体分为正式主体和非正式主体,鉴于乡村内部力量、外部力量对乡村治理的共同作用,乡镇政府、村支部、村委会、家族宗族、乡贤、普通村民等都应是乡村治理的主体,形成了治理主体多元共存的乡村治理网络[11]。但是,在治理机制运行中,由于缺乏相应的制度安排和监督、协调机制,不能明确各主体的职责分工和工作任务,容易造成主体行为失范的问题,如主体的缺位、越权等。这些问题的存在,严重影响基层政府合法性和权威性,不仅不利于构建良好、和谐的官民关系,也不利于乡村治理各目标的实现和达成。村民会议是村民参与村务管理的重要途径,也是实现人民当家作主的重要形式。但通过调研发现,乡镇政府为了完成上级政府分派的任务,一般通过下达各种工作、任务,来代替村民会议的民主决策,干涉原本属于村民自治范围的乡村事务①。这鲜明体现在针对“低保户评选是如何决定的”一题的调查数据中(表1),63.6%的村民认为是村干部决定的,17.3%的村民认为是乡镇政府决定的,认为是村民会议决定的仅仅占5.8%,有13.3%的村民表示不清楚如何产生的。可见,人民当家作主的落实还有一定的空间,乡村治理的主体远远没有发挥其应有的作用。

表1 “低保户评选是如何决定的”统计表(N＝938)

(二)参与困境:参与能力较弱

村民参与是构建乡村治理机制的重要内容,也是实现乡村治理能力现代化的重要前提。改革开放之后,农村以家庭联产承包责任制的实施为标志,开启了乡村改革的进程。这一政策的实施,使得乡村从一个高度组织化、集体化的社会转变为一个去组织化、去集体化的家户型社会,进而使得乡村呈现出明显的原子化和碎片化现象,进一步侵蚀村民的身份认同和集体认同。在社会管理层面上所依托的组织、团体不复存在,而社会力量、民间组织在乡村的发育还比较有限,还没有有效地将村民组织起来,致使其参与治理的能力还不强。另外,伴随着乡村社会的发展,城镇化、工业化建设深入推进,大量村民尤其是青年人进城务工,优势人才外流严重,留在乡村的多是老人、妇女和儿童,乡村不同程度地出现“空心化”。鉴于这一群体综合素质、思想观念和参与意识的局限,致使在乡村公共事务参与上表现为消极、被动,参与能力较弱。其实在19世纪初期,法国政治思想家托克维尔(Tocqueville)就指出,“美国人的自愿参与精神是美国民主繁荣所不可或缺的革命性文化。”[12]147笔者对青岛市黄岛区、平度市和莱西市的部分农村社区居民参与情况进行问卷调研,以“村主任是如何产生的”为例(表2),仅仅有8.2%的村民认为村主任是由全体村民选举产生,25.4%的村民认为是由上级政府指定,20.1%的村民认为是由村干部集体讨论决定的,31.2%的村民认为是村民代表讨论决定,剩余15.1%的村民表示不清楚如何产生的。统计数据表明,村民对于村主任的产生过程是模糊的、不清楚的,说明大部分村民没有参与到村主任选举过程中来,不知悉选举的程序和各个环节。村民选举作为乡村公共事务中的一个重要环节,村民参与不足是当前乡村治理中存在的一个客观事实。

表2 “村主任是如何产生的”统计表(N＝938)

(三)制度困境:有制度但运转失范

毋庸置疑,各级政府根据乡村实际需要,围绕乡村发展与治理制定了较为健全的法律规范,形成了较为完善的制度体系。这为乡村治理的良好运行提供了重要的制度保障。但在实践层面上,乡村治理依然呈现出运转失范的困境。所谓失范是一种准规范缺乏或模糊不清[13]53,是一种违反规范不受惩罚的社会状态[14]211。具体来讲,乡村治理过程中的制度困境可以概括为两个方面:第一,制度虚设。即各主体在乡村治理过程中的认知、行为不符合制度设计的理念和程序,使得制度往往成为摆设,得不到执行和实施。例如,《村组法》第一章第五条规定,“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可以看出,乡镇政府对村委会的工作是“指导”,而不是“领导”,二者之间是平行协作、合作共赢的关系,但在实际工作中想方设法通过行政命令的方式把工作强加给村委会,以至于“在运行过程中出现了偏离”[15]31,悖离于自治制度设计的初衷。第二,制度冲突。即由于制度的规定过于宽泛,表述不具体、不详细,在两个或多个制度中都可以找到行为的依据,从而造成制度之间的冲突。例如,《中共农村基层组织工作条例》强调,党支部应负责“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重大问题”。而《村组法》规定“本村经济建设和社会发展中的问题,都应由村委会提交村民会议讨论决定。”这就可以从中发现相互矛盾的规定,经济建设问题到底是由村支部讨论决定?还是由村民会议讨论决定?其中的意思和内涵只能借助于个人的主观理解和揣测,在实践中无法准确把握,致使在乡村治理过程中不可避免地出现矛盾和摩擦。所以,上述两个方面都是造成乡村治理过程中制度困境的重要原因。

(四)平台困境:乡村公共服务平台缺乏

乡村治理过程中,乡村公共服务平台和工作载体相对缺乏,不能有效应对错综复杂的矛盾和问题,严重影响乡村治理机制的运行。笔者从黄岛区、平度市和莱西市的部分乡村调研得知,由于缺乏相应的问题解决平台,以民间组织、非营利性部门、中介组织为代表的社会力量发育明显不足,致使基层政府在乡村矛盾、纠纷等问题的调处中,不得不过多地依赖行政化的解决方式。通过行政化手段来解决,其优势是立竿见影、立见成效,能够在较短的时间内达到解决问题的目的,但也有其弊端,容易造成问题解决方式的单一化和简单化,致使其它化解方式如诉讼、仲裁、和解等无法得到发挥。矛盾或问题仅仅在表面上得以暂时的缓解,并没有触及问题内在的根本原因,甚至导致当事人之间矛盾的升级或进一步转移,进而形成“积怨冲突”或“官民冲突”,严重影响乡村社会的和谐稳定,也不利于乡村振兴总体目标的实现。要从根本上解决这一问题,关键就是要建立健全乡村社会公共服务平台和工作载体,在乡村产业经济、环境保护、脱贫致富、基层党建、乡风文明等方面,要建立与之相适应的社会公共服务平台,如黄岛区张家楼镇针对矛盾多发现状,在村庄层面上,设立法律咨询师、心理疏导室和纠纷调解室,村庄法律顾问、心理咨询师、站所负责人、村干部、党员代表等组成接待组,专门提供法律援助、心理咨询服务,及时受理村民各种诉求,为民解忧,为民解困。②通过平台整合力量,调动政府、社会组织、企业、公民个人等多元主体的积极性、主动性,把乡村发展中的问题或矛盾解决到萌芽状态,进而把多方力量汇聚到乡村社会发展上来,进而实现乡村振兴的目标。

(五)认同困境:乡村公共意识“碎片化”

中国传统乡村是一个生产性功能和生活性功能高度重叠的社会共同体。在这一共同体中,既具有乡村自我特色的内生自治结构和乡规民约,同时也蕴含着共同遵守的伦理道德规范和文化基因,共同规范着村民的内在心理和外在行为,维持着乡村社会秩序的有序运转,为乡村治理提供了良好的外部社会环境。

但随着乡村社会城镇化、市场化进程的加快,两极分化严重,阶层分化加剧,村民的思想观念也在发生着变化,从原来的注重集体观念转变为仅仅关注个人的思维观念,普遍从“理性经济人”的视角来决定其行为,过分计较个人利益的得失。尤其是近年来村干部以权谋私、生活腐化等违纪违法问题多发,再加上村干部不作为导致征地拆迁、土地流转等公共事件中村民合法权益受损,严重削弱乡村公共权威,得不到村民的信任和拥护,致使村民公共意识弱化,严重影响村民对乡村社会的凝聚力和认同感的形成。正如笔者针对“是否愿意分摊乡村建设中一些集体项目的资金”进行的调研(表3),调查数据显示,仅有7.8%的村民选择“非常愿意”,15.1%的村民表示“有时愿意”,22.7%的村民选择“一般”,剩余54.4%的村民表示“不太愿意”或者“不愿意”。这一数据也与访谈中村民反复说“大家都是各顾各的,都不愿为集体出力”得以相互印证。这在某种程度上反映出村民公共意识弱化的问题。乡村公共意识的“碎片化”,使村民之间、村民与村干部、基层政府之间得不到有效的联系和信任,在治理过程中增加协调解决问题的时间和成本,不利于乡村社会资本的增加和社会网络结构的构建,必然陷入乡村社会集体行动的困境。无论是乡村集体还是村民个人都无法实现公共利益的最大化,从而不利于乡村社会的有效治理,乃至造成乡村社会的解体和失序。

表3 “是否愿意分摊乡村建设中一些集体项目的资金”统计表(N＝938)

四、乡村治理机制运行困境化解:何以可能与如何可能

上述乡村治理机制运行中存在的五大困境,严重制约乡村建设中各主体积极性、主动性的发挥,不利于乡村治理的顺利推进。要摆脱这一困境,就必须寻求有效化解上述五大困境的良策,以构建有效的乡村治理机制。那么,在乡村振兴战略的背景下,如何破解上述乡村治理机制的运行困境呢?既然理论是实践的先导,又有什么理论来指导呢?下面就这一问题进行分析探讨。

(一)困境化解何以可能:基于治理理论的探讨

乡村的善治是乡村治理永恒的目标与追求。从青岛市乡村调研来看,当前乡村建设和发展仍处于行政主导的状态之下,即管控意识较强,治理意识较弱。显然,这一现状表明调研乡村仍处于管理理念之下,政治国家和公民社会之间、公共部门和私人部门之间是对立的,难免造成乡村治理过程中主体的单一和力量的有限,最终形成“单中心”的治理格局。针对这一点,美国政治学家西摩·马丁·李普塞特(Sey mour Martin Lipset)指出,“如果一种政治系统不以允许权力和平等竞赛的价值体系为特征,民主就会变得混乱无序。”[16]24由于乡村治理是一个开放式、系统性的治理,需要基层政府、社会组织、企业、公民个人等不同主体之间的双向互动,在这一过程中需要多元合作、对话和协商,这正是治理理论中蕴含的“政府－市场－社会”研究范式的体现[17]。因此,在乡村治理过程中,需要从国家与社会二元对立的“统治与管理”理念转向强调国家与社会合作对话的“治理”范式。

在治理范式之下,所表现出的治理特征,为化解乡村治理机制的运行困境提供了可能。第一,在治理主体上,公共机构和私人机构都参与到乡村治理中来,摆脱以往乡镇政府的单一治理格局,充分调动村干部、乡村精英、乡村能人参与的主动性、积极性,让多方面的力量汇聚到乡村治理中来;第二,在治理手段上,除了以往单一的行政命令式的手段之外,由于治理强调各主体之间的平等合作,其手段也多是多元主体之间的对话、协商和沟通,治理手段更为多样;第三,在治理过程上,强调多元主体的参与和自组织网络的构建。治理理论强调乡村治理利益相关者的共同参与,从不同角度作用于乡村的建设和发展,在各主体间的互动中,通过形成涉及彼此的共同利益、权利、文化等要素来构建自组织网络,弥补基层政府单一治理的不足。

乡镇政府作为乡镇范围内经济社会发展的规划者和决策者,通过“村财乡管”、对村干部进行考核等方式实现对乡村社会的支配,当前乡村治理过程中政府仍发挥着主要作用,虽然以企业、民间组织、公民个人为代表的社会力量有了一定程度的发展,但力量还较为有限,对政府还没有形成有效的制约和监督,这就不可避免造成乡与村之间的矛盾。而在治理理念之下,在发挥国家力量的基础上,充分调动社会自主性力量,使其在解决乡村社会冲突矛盾、提供乡村公共产品和服务、表达村民诉求、营造乡村社会风气等方面发挥积极作用,有助于降低乡村治理成本,有效防范社会治理风险的发生,进而加快实现乡村治理能力的现代化。

(二)困境化解如何可能:现实实践的策略建构

从上面论述可知,乡村治理机制运转过程中出现的五大困境,具有化解和解决的可能性。要逐一系统解决,应该针对不同的矛盾和困境,结合具体情况,区分对待,有针对性地选择不同的治理策略。

1．进一步增强和发挥基层党组织的引领

基层党组织是乡村建设和社会发展的领导核心,在乡村治理中发挥着至关重要的作用。一方面,切实发挥基层党组织在乡村治理中的战斗堡垒作用,实现治理有效。基层党组织的建设状况直接关系着乡村治理的成效。这就要求基层党组织在乡村治理实践中发挥战斗堡垒作用,以强有力的党组织为核心,汇聚各方面的力量,去解决与应对乡村治理中的困境和难题,从而实现治理有效;另一方面,进一步增强党组织的引领与模范作用,激发治理活力。在乡村治理实践中,充分发挥党员和党支部的先锋模范作用,用实际行动来引领和感化村民,进而增强工作的凝聚力、向心力和号召力,真正成为统揽全局、协调各方、服务发展的“火车头”,充分发挥党员和广大村民在乡村治理中的主体作用,激发乡村社会治理活力。

2．规范各治理主体的行为与职能

为了规避治理过程中主体越位、缺位等治理失范行为的发生,就要求各主体在治理理念指导下,严格规范自身的职责功能。

乡镇政府要实现从全能型政府向服务型政府转变。在乡村治理中要坚持有所为有所不为,把对乡村事务细枝末节的控制和干预转变到宏观的引导和服务中来。把政府不该管、不能管、也管不好的职能转让给社会,切实实现政府与社会的平等参与与良性互动。

基层党组织作为乡村社会发展的领导核心,在乡村治理中发挥着不可或缺的作用。在乡村振兴背景下,基层党组织凭借其独特的政治优势与资源优势,自觉把党建工作与乡村服务、治理、振兴紧密结合起来,在乡村治理中切实发挥其战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,增强党组织的向心力和凝聚力。

村委会要实现从行政向自治的转变。作为村民自治组织,在乡村治理中做到听民意、聚民智、解民忧,村里的事情让村民说了算,一切由村民做主,体现村民“自我管理、自我教育、自我服务”的宗旨和原则,真正实现从乡镇政府“代理人”向村民“当家人”的转变。

此外,家族宗族、乡村精英、乡村能人和乡贤作为一支重要的社会力量,在加强法律法规教育,引导其遵守乡规民约的前提下,通过社会关系网络为村民个人或乡村建设提供正能量,防止其黑恶势力蔓延,杜绝败坏社会风气、破坏乡村社会和谐稳定的现象发生。

3．提高村民政治参与度

要改变当前村民消极参与、被动参与的现象,需要从以下几个方面着手:一是拓宽利益表达载体和渠道。鉴于当前村民利益表达有限而选择非制度性表达的情况,拓宽利益表达渠道成为必然选择。如建立健全乡村协商民主制度;完善政治参与法律法规建设;提高村民组织化程度等;第二,关注村民参与的共同利益与现实需求,调动村民参与的积极性。通过满足村民多样化的利益诉求与内在需求实现不同主体之间的共赢,实现各自“立场”向“利益与需求”的转变形成利益共同体[18],进一步增强村民政治参与的热情。第三,提升村民文化素质,培育村民参与型政治文化。与上述技术性手段相比,政治取向、价值观念在政治生活中仍处于基础性乃至决定性的地位。爱尔兰哲学家休谟(Hu me)曾指出,“虽说人在很大程度上受着利益的支配,但即使是利益本身乃至所有的人类事务,实际上还须受到观念或意见的完全支配”[19]35。面对当前村民参与中的“冷漠”和“旁观”,通过“乡贤文化讲堂”、“村居宣讲”等形式增强村民的政治主体意识,大力发展乡村传统文化,善于用身边的典型营造良好的社会氛围。

4．建立健全乡村治理平台

平台是实现乡村有效治理的载体,拥有了平台,才能凝聚乡村地域空间各方面的力量,共同作用于乡村建设发展,激发乡村活力,从而推动乡村的有效治理。首要的是建立一套程序化、制度化的治理平台,使之涵盖乡村建设发展的全过程,如村民表达、交流、沟通、整合、调处等平台。充分利用大数据、互联网等科学技术,建立乡村微信群、公众号、手机APP等新媒体,在发挥线下乡村服务平台的基础上,打造线下线上联动的乡村治理新平台,在方便群众的同时,政府也能够及时了解民情,真正发挥凝聚人心、汇聚力量、激发活力的优势和作用。如黄岛区张家楼镇在工作平台建设上实行“1＋1＋N”组织架构,建立1个领导体系、1个指挥体系和站所、社区、村庄、流动工作站等全方位、全覆盖的一体化工作平台,将所有联勤联动部门都纳入社会治理大厅管理,实现“进一个门、办多个事”③。崂山区打造“一门式办理”“服务驿站”等综合服务平台,在乡村公共服务上实现村民“一次办好”,群众零跑腿比例达到75%④。通过在乡村层面搭建乡村治理平台,让村民积极参与到乡村建设中,有利于调动村民的积极性、主动性和创造性,真正实现了村民从“旁观者”到“参与者”的角色转变,对于激发治理活力、实现各主体间的协调配合和全方位合作具有重要意义。

5．重构乡村认同

英国社会学家齐格蒙特·鲍曼(Zyg munt Bauman)曾指出,“个体所有的认同并不是单一化的、确定性的,……它所面临的是一项长期、艰辛、永无休止的同一化(identifiction)的任务。”[20]128那么,在乡村共同体被破坏的情况下,当前村民既然对乡村社会的认识更加碎片化、模糊化,如何重构乡村认同呢?一是提升乡村公共服务水平,保障农民权益。鉴于当前乡村基础设施建设落后,乡村公共产品、公共服务供给不足致使村民参与受阻的现状,应该进一步增加基础设施建设、教育、卫生、文化、社会保障等公共产品、公共服务的投入力度。严格落实中央出台的一系列富农惠农、乡村振兴的政策文件,逐步缩小城乡差距,增强村民对乡村的归属感和认同感。二是重塑村民公共精神,激发村民主体意识。在当前乡村社会信任缺失、重利轻义的背景下,乡村的凝聚力、向心力、组织力下降,重塑公共精神就成为重建乡村认同的重要方面。通过满足村民的共同利益引导村民参与到乡村治理中来,激发村民的主体意识,在参与中强化村民对乡村共同体的责任和义务意识。三是加强乡村文化建设,培育文明乡风。立足于乡村振兴的背景,结合村民的日常生产生活需要,培育和打造富有青岛地域特色的乡村文化。根据不同的人群、产业、兴趣组建不同的文化社团,如老年社团、农民工社团、海洋文化社团等,通过自编自导自演歌曲、小品等文化节目,增强公共精神和合作意识,在文明乡风的社会氛围中增进乡村认同。

总之,要实现乡村的发展和振兴,构建有效的乡村治理机制是一个重要内容。立足于乡村振兴的视野,乡村治理机制运行过程中存在着主体行为失范、参与能力较弱、有制度但运转失范、乡村公共服务平台缺乏、乡村公共意识“碎片化”等方面的困境。要化解这些困境,就必须结合乡村社会的治理需求,有针对性地选择不同的治理策略,如此才能理顺乡村治理运行机制,加快推进乡村治理现代化进程,进而走出一条更具中国特色的乡村振兴之路,以“乡村之治”推进“中国之治”。

①笔者在对青岛市黄岛区一村干部调研时,乡镇为了更好地支配村委会,要求村干部实行坐班制,并进行考核。其中,坐班时间执行国家公务员上班时间安排,乡镇进行不定期的电话查岗。对村干部的工作考核涉及农业、扶贫、城建、党风廉政、基层组织、精神文明、社会稳定等方面,每一项均有明确的目标任务,根据完成情况量化评分。在村委会选举上,乡镇政府为了实现自身目的,以“指导”的名义干预村委会选举,在不征求村民意见的前提下,任命或撤换村委会主任。(访谈记录:20190929 H M)

②笔者对青岛市黄岛区张家楼镇西石岭村村干部的访谈(访谈记录20191002ZDG)。

③笔者对青岛市黄岛区张家楼镇乡镇干部的访谈(访谈记录20191002 WZJ)。

④笔者对青岛市崂山区王哥庄社区干部的访谈(访谈记录20191005LXH)。