民意代表过程视野下民生实事项目人大代表票决制

陈家刚 马颖

人大代表职责的根本所在即是代表人民。作为一名人大代表，最应该做到的就是代表人民发声。从民意代表过程的视角来看，人大代表代表人民可以分为三大层面或三大步骤：民意表达、民意整合与民意实现[1]。人大代表的履职行为往往都会体现这三大层面的某一个或某几个方面。2017年，深圳市福田区人大常委会启动了民生实事项目人大代表票决制试点工作，其呈现的民意代表过程和代表人民当家作主的功能，值得我们思考。

一、民生实事项目人大代表票决制的特征

1.民意表达渠道多样。每年9、10月份，福田区人大常委会通过组织全体人大代表深入选区、社区，灵活运用主题接待日、居民议事会、代表直通车、选民见面会、问卷调查、代表信箱、网上征集等方式搜集公众的意见建议，收集民众最关心的民生实事。通过丰富的民意表达渠道，可以让更广泛的人民群众充分反映自己的意见建议。通过构建多层次、宽领域、更顺畅的表达渠道，民意表达得更广泛、更简化、更积极。民意得到反映的范围越广，民意得到反映的程度就会越深，这样才能够为人大代表代表选民的意志提供一个更为坚实的基础。如果人大代表不能听到选民真实的声音，就很难有效地代表民意。因此，民意表达渠道多样化具有重要的价值。

2.民意整合精准有效。福田区人大常委会对民生实事选题提出了明确要求，这就为民意整合提供了方向。这些要求是可量化、可操作的。通過这些要求将可以保证民生实事项目征集工作有一定的指引，可以确保项目议题的聚合度。如果不提出任何要求，不受任何限制的表达民意，可能会出现民意表达碎片化、局部性等现象。有一些人可能会提出个体化的诉求，而这些诉求不具有普遍性特征，难以纳入公共事务的范畴。福田区人大常委会提出一些原则性指引后，一方面形成一种导向，另一方面又充分尊重民意，实现了一定程度上的民意聚合。然后再对收集的选题建议进行归纳、提炼和整理，使选题建议实现进一步的整合，从而使民意更具全局性、代表性、普遍性。

3.民意实现步步做实。首先是严格筛选。通过参与区政府统筹开展的民生实事候选项目征选论证、征求意见等工作，人大代表积极反映民意、为民代言。比如，2019年，福田区人大代表征集了近200个需求建议，经过整理归纳后，最终提交了83个切合实际、可操作的选题建议给区政府。其中有79个被采纳（含合并项），采纳率超过95%。除去人大收集的选题以外，区政府还从党政系统、微信网民等多个渠道上收集选题建议，最终一共汇总了275个，并通过多轮筛选和论证讨论精挑细选出25个关切高、可实行的民生实事候选项目。其中包含21个人大提出的选题建议，这21个人大选题建议还涵盖了所有入选候选项目的微信网民提出的选题建议。其次，严肃投票表决。在大会全体会议上，人大代表采用无记名投票方式进行书面投票，可以投赞成票和反对票或弃权。在投票过程中人大代表积极谨慎履职，慎重对待自己手中的票。得票数高的民生实事候选项目将成为新一年的正式项目。再次，严格监督落实。在督促模式上，福田区人大常委会探索构建了“人大常委会工委+人大街道工委”的联动监督模式，以鞭策实现监督责任全落实。同时，按照从头抓起、过程监督、一督到底的工作思路，对民生实事开展全过程监督。在监督内容方面，不仅注重对民生实事项目有效解决民生需求、实现民生功能方面的监督，还加强了对民生实事项目预算执行和绩效情况的监督，实现监督内容全覆盖。最后，严厉票评督出实效。每年底由区政府提交20项民生实事完成情况的总体报告，各牵头承办部门提交单项民生实事的总结报告。在每年初，全体人大代表通过满意度票评的方式对上年度20项民生实事项目的完成情况及实施效果进行评价，该票评结果与政府部门的绩效考核指标体系相联系、捆绑。这样，通过环环相扣的程序设计，让民生实事步步做实，从而确保了民生实事项目的质量与实效，切实提升了人民对政府工作的满意度。

二、民生实事项目人大代表票决制的价值

1.代表人民当家作主。通过推行民生实事票决制，福田区实施了一大批人民群众期盼、认可，党委政府愿做、能做的民生实事项目。比如，义务教育学位增量供给项目，2018—2020年每年都以获得赞成票数排名第一的成绩，连续三年被票决确定为年度民生实事项目。通过该项目，福田区做到了每年新建和改扩建学校3所以上，同时每年新增义务教育学位4000个以上，有效缓解了福田区学位设立不能满足需求的问题。这个项目得到社会各方的广泛好评，人大代表满意度票评的结果也连续三年排名第一。民生实事项目票决一方面赋予了人民群众广泛参与、当家作主的机会，另一方面也让人大代表与广大选民的意志更加紧密地联系在一起，真实有效地代表人民当家作主。

2.创新人大代表代议领域。人大代表代表人民需要通过具体领域的议题来实现。根据《立法法》，区县人大并没有被授予立法权，在其职权运行上，主要是通过行使重大事项决定权、监督权和人事任免权来推行。而在实践中，人大的职权则主要是依托监督权和人事任免权有效进行的。重大事项决定即使在全国人大和省级人大的层面数量都比较少，区县层面更是少之又少，所以区县人大在重大事项决定权方面上一直未能体现其真正价值。在召开区县人大会议的时候，区县人大代表能够议事的领域是相对比较少的。如果找到具体议题，丰富人大代表的议事领域，也意味着人大代表做实相应职权有了具体依托。因此，在实施民生实事票决制后，人大会议就可以在一定程度上履行其重大事项决定权，使其具体化，丰富人大代表的代议领域。

3.拓展人大代表履职尽责的制度空间。“民生实事项目人大代表票决制”雏形始于浙江省宁波市宁海县力洋镇、大佳河镇试水的“政府实事项目代表票决制”[2]。该项目收获实效后，便在乡镇一级全面推开。2012年起，浙江省内其他地区也陆陆续续开启了该项目的探索实施。2017年，浙江省全面推行民生实事项目人大代表票决制工作。浙江省的探索实践产生了广泛影响，全国各地也先后开始了民生实事项目人大代表票决制的探索实施。广东省也于近两年鼓励各地探索实施民生实事项目人大代表票决制。正是在这样的背景下，包括福田区在内的深圳各区人大也开始了各具特色的实践探索。2017年1月中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》和2017年11月修订通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》中，都把重大民生工程明确列在人大讨论和决定重大事项的范围之中。这样，民生实事项目人大代表票决制就获得了合法性保障，有利于进一步广泛推广。正是地方的实践探索，赋予了人大代表履职工作的新形式，让区县人大做实重大事项决定权有了新的渠道，拓展了人大代表履职的制度空间。所以，制度空间的形成与演进离不开各级各地人大的实践探索。只有大胆的实践创新，才能够进一步拓展人大的制度空间，才能够进一步提升人大的地位。

三、深入推进民生实事项目人大代表票决制需要注意的三大问题

1.民意表达过程中“沉默的大多数”问题。福田区的民意搜集采取了主题接待日、居民议事会、代表直通车、选民见面会、问卷调查、代表信箱、网上征集等多样化的方式。这些方式有些是线上的，有些是线下的，极大地方便了选民表达自己的诉求。从理论上来说，这样做已经可以广泛吸纳民意，让民意表达具有广泛的代表性。但是现实中，往往勇于表达自己意志的只是少数人，而大部分人会成为“沉默的大多数”。因此，民意表达环节必须高度关注这一部分群体的民意。而采取何种方式进行动员，让这一部分人勇于表达敢于表达，就关乎民意表达环节的质量与效能高低。因此，接下来要深入推进民生实事项目人大代表票决制，如何提供一种渠道或机制，实现最广泛的动员就是关鍵之举。

2.民意整合过程中各方意志的辩证关系问题。在对民生实事选题征集，民生实事候选项目挑选论证、征求意见等工作中，区委、区政府、人大代表、广大市民等都会参与进来。这时候就会呈现多重的意志。区委的意见体现了党组织的意志，区政府的意见体现了区政府的意志，人大代表的意见体现了人大代表的意志，广大市民的意见体现了人民群众的意志。在对同一个民生实事项目的看法上，多方意志可能并不总是一致的。这时候应该如何处理？如何找到各方意志的最大公约数？毫无疑问，从理论上来说，无论是党组织、政府部门，还是人大代表，都应该代表人民的意志。但是对于一个民生项目的拍板决策还要考虑整体规划、科学性、可行性等问题，所以，在有些项目的选择上，可能会出现不同的意志。从原则上来说，人民的意志才是最根本的标准，无论是党委政府，还是人大代表，都应该从价值取向上以人民的根本利益为依归。但是在具体项目的统筹安排方面，党委政府还可以根据实际情况作出策略性的选择。只不过在决策过程中，应该让人大代表和广大市民充分参与协商。

3.民意实现过程中的评价主体问题。在每年初，福田区人大代表举行大会，对上年度的20项民生实事项目进行满意度票评，最终其结果将与政府部门绩效考核相联系。在这一过程中，人大代表成了民生实事项目绩效的评价主体。全体人大代表代表人民行使对政府部门办理民生实事项目的监督权和评价权，这对于督促民意实现落地来说具有重要意义。但是，从另一个方面来说，人大代表作为评价主体也是不够的，因为增加了一个中间环节。毫无疑问，只有人民群众自己才更知道自己的意志有没有实现。习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中指出，“生活过得好不好，人民群众最有发言权”[3]。人民的满意与否才应该是民意是否实现的最终评判标准。如果条件允许，可以探索让人民群众自己来评价民生实事项目的绩效。随着信息技术的发展，开发一个小程序，或者通过网络问卷平台，都可以实现这一简单的功能。当然，也可以探索人大代表的票评和人民群众的网评相结合的评价机制。

注释：

[1]陈家刚：《人大代表议案制度的有效性问题研究——以区县人大为例》，载《理论与改革》2006年第1期，第11-15页。

[2]于浩：《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推动“民生实事项目人大代表票决制”工作纪实》，载《中国人大》2018年第20期，第19-21页。

[3]《习近平在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/1014/c64094-31892124.html.

（作者分别系中共广东省委党校〔广东行政学院〕行政学教研部主任、教授，青年岭南学者，公共政策统计与分析研究中心〔广东省决策咨询研究基地〕主任;中共广东省委党校〔广东行政学院〕2020级中外政治制度专业硕士研究生。本文系2020年国家社科基金重点项目“坚持党对人大工作的领导的制度空间、实现机制与完善路径研究”〔20AZZ004〕的阶段性成果之一）