浅论耕地非农化对土地保护的影响

张强

摘要：土地乃国脉所系，民生所依。土地是关系到人民群众切身利益的敏感性问题，在社会主义建设的新形势下，要树立新思维，走上新路子，保护好生态环境，有效保护耕地，保护好有限的土地资源，制定强有力的措施，控制土地过度非农化，一是要从靠占用耕地保城乡建设转到靠备用建设用地调整、开发非耕地资源上来，努力实现城乡建设用地用节约、合理布局利，使集约、总量不是再增加而是逐渐减少，不是再多占耕地而是逐渐退耕还林。二是占用基本农田搞农业结构调整、生态建设和绿化美化的行为应立即叫停，并努力还耕和建设基本农田。要看到，农田本身的生态、环境、景观、文化价值并不低于园地、林地、养鱼池和养殖场。随着国家支农政策的不断完善，耕地的经济效益也会提高，耕地在保障社会稳定、粮食安全及经济安全、可持续发展中的巨大作用是不可替代的，大量占用基本农田搞农业结构调整、绿化美化，城镇化建设的做法是错误的。所以保护耕地，保护农田是关系到社会稳定和国计民生的头等大事。

关键词：耕地;非农化;土地保护

土地非农化又称农用地转为建设用地，是指农用地转变用途，成为住宅交通、工业、商业、服务业等建设用地的过程。耕地资源的数量和质量是决定人类是否生存和发展的基础，耕地面积的减少和质量的下降，直接对粮食安全和生态安全造成严重威胁。土地作为一种稀缺資源，无法同时满足农业用途和非农业用途。这就必然造成了大面积的耕地流失。

1我国耕地严峻的非农化形势

从1957年以后，我国的耕地面积开始减少，每年减少53.3万hm2，按当今的经济发展速度，2000-2030年占用耕地将达到363.33万hm2以上，失地或部分失地农民将超过7800万人，土地“过度非农化”，已是摆在我们面前的严峻问题。我国农地转为城乡建设用地不但总量多，而且人均占有量也大大超标。农业结构调整以及生态建设、绿化美化等，占用了太多的耕地甚至是基本农田。乡镇企业过于分散，使用地规模增加了三分之一，土地利用非常粗放，要比城市用地高出许多。“过度非农化”的表现，首先就是农地转为城乡建设用地总量过多，而且人均占有量也大大超标。其次就是耕地过度非农，即摆脱种植业。有些地方政府提出“退耕还绿”等口号，城市的绿化美化又占去许多好耕地。农业结构调整中养殖、畜牧业、果园等占去的耕地也相当多。而且当前社会上大搞农村致富的，往往都是不搞粮食种植，以提高土地效益，这个方面占用好耕地数量也相当庞大[1]。

2造成我国土地过度非农化的的原因

2.1快速的工业化、城市化是土地非农化的主要原因

工业化、城市化是现代文明社会的最重要特征。当前我国正处于城市化、工业化快速发展时期。城市化、工业化过程也是大量土地农转非的过程，对建设用地的需求急剧增加，据测算，我国城市化水平每提高一个百分点，就要相应减少41万公顷耕地。因此，城市化、工业化使得土地农转非问题越来越严峻。

2.2地方政府搞“政绩工程”，也是造成土地过度非农化的重要原因

由于不断增长的财政压力和不断高涨的“政绩冲动”，地方政府在追求政绩的过程中好大喜功，投资发展小城镇，修路盖房，低价征地，高价出让，拿土地来招商，大搞“开发区”圈地，低水平重复建设，滥上“形象工程”和“政绩工程”，成为不少地方创造政绩的有效途径，加快了土地非农化的进程。

2.3农业结构调整过多挤占耕地，造成土地过度非农化

耕地大幅度减少，主要是农村产业结构调整占用耕地过多，据统计，农业结构调整约占耕地减少数的75%左右，非农业建设只占25%左右。农业结构调整虽大部分具有可逆性，但再调整为耕地也需要一个过程，不能操之过急，造成土地的不必要浪费。

2.4征地过程中的利益冲动，也直接造成了土地的非农化

建设用地具有明显的获利优势，征地过程中村集体组织凭借土地产权主体地位可以获得比较可观的收益，这也使其有较强烈的促进土地农转非的利益冲动。这是增加财政收入的捷径。于是，农村集体土地这一农民的“命根子”，成了某些地方政府的“钱袋子”，严重浪费了宝贵的土地资源[2]。

3我国关于耕地非农化的研究的特点

研究内容上，我国耕地非农化研究内容丰富，耕地非农化发展现状主要涉及耕地非农化时空演变特征及规律，发展异质性显著;耕地非农化对经济发展的正面影响较为明显，但对社会及生态环境的负面影响更为突出;驱动力及驱动机制对耕地非农化的作用具有两面性;耕地非农化体制机制、技术层面的调控因地区性发展差异而有所不同;研究多以耕地非农化的静态为主，动态性不强，对耕地非农化发展过程的控制与管控研究存在不足。

研究尺度上，我国耕地非农化研究集中在以全国和省市域为主的宏观地域上，对全国以及各省份及其内部范畴的耕地非农化做出研究分析，该尺度范围内耕地非农化发展大体呈不均衡态势，而目前我国对于微观层面上的研究相对较少。

研究方法上，学者们多以定性方法为主，采用定性与定量相结合的方法研究土地利用问题，通过数理统计分析研究耕地非农化的驱动机制，并结合遥感与GIS技术对土地利用变化进行动态监测，但多目标、多学科综合集成的智能体技术应用较少。

已有研究尚存不足，而今后研究方向将为从定性转向定量转变，由大尺度向小尺度转变，从单一主体、单一目标向多主体、多目标转化。因此，应加强以下几个方面的研究。

（1）耕地非农化研究方法的创新。总体而言，关于耕地非农化发展的研究方法多集中于定性研究及静态分析，而耕地非农化是动态发展的过程，且随着我国社会经济快速发展，耕地非农化影响因素愈加复杂多变。应建立定性与定量相结合，集预测、模拟、优化和评价于一体的智能决策模型，为耕地非农化发展研究提供新技术[2]。

（2）耕地非农化的过程管控研究。耕地非农化推进了我国城镇化进程，助推了经济发展。但由于相关法律规定的含混性以及管控的滞后性，致使耕地非农化发展过程中存在诸多风险。因此，应提高相关制度体制与现实耕地空间布局的吻合度，因地制宜地采取一些列政策措施，加大实时监控力度及范畴，增强耕地非农化过程的有效管控，以降低耕地非农化风险。

（3）耕地非农化微观主体特征研究。现有学者对耕地非农化的研究多以宏观主体为主，针对微观主体的研究较少，我国耕地非农化在空间分布上的不确定性及其多尺度多层次的结构特征，助推了耕地非农化在微观主体和微观视角上的研究。因此，应加强从乡镇、地块以及土地权利人等微观层面的研究，以提升耕地非农化研究成果的针对性和可操作性。

4耕地非农化对土地保护的影响

我国是个农业国，农民和粮食问题，我国有了两千多年的治理历史。随着经济的发展，我国要从农业国向工业国迈进，一边要大搞经济建设，一边还要解决十几亿人口的吃饭问题，人多地少的国情，使“人地矛盾”变得尤为突出。这使得粮食安全问题对我国至关重要，成为国家经济安全的重要组成部分，而解决粮食问题的关键所在是耕地保护，这就要求我国必须严格控制、保护好耕地，尤其是基本农田的保护。但土地非农化，已造成大量农田被破坏，大量农用地向建设用地转化，耕地不断减少，耕地保护失控，对农村集体土地所有制认识的缺位和错位，地方政府在集体土地开发利用政策上缺乏灵活性，土地开发利用效益与农民所能享受到的利益关系不对称，农村集体土地的开发、利用、管理缺乏规范，都直接影响了粮食的安全，影响了农村剩余劳动力的迁移、社会的稳定，使社会经济持续发展面临着严峻挑战[3]。

5结语

总而言之，耕地快速流失是当前我国最严峻的土地问题，对社会稳定带来很大负面影响，保护好耕地，等于为农村社会的稳定打下了坚实的基础。同时耕地非农化对耕地保护影响巨大，为有效保护有限的耕地资源，探讨耕地非农化的动力机制就显得尤为必要。

参考文献：

[1]李超，王巍，李伟成.“非粮化”利用对耕地质量的影响[J].中国土地，2021，03：17-19.

[2]郑玉萍.城中村、城郊村防止耕地“非农化”和“非粮化”的措施探讨[J].山西农经，2021，15：90-91.

[3]郭晓炜，康涌泉.新型农业经营主体视角下耕地保护问题研究[J].农业与技术，2021，4118：152-155.