检察机关提起环境公益诉讼的诉前程序研究

华东政法大学 孙向博

1 环境公益诉讼之诉前程序概念及特性

1.1 诉前程序概念

诉前程序是指检察机关在履行公诉职能之前，应向违法作为或不作为的行政机关或污染企业提出检察建议，敦促其在合理期限内履职，以此来维护社会公益。它以“提起诉讼”为后盾，是介于检察建议的柔性与提起公诉的刚性之间的“缓冲带”，同时也是制度的革新。它与行政复议前置的不同之处在于其不是上下级监督与被监督的强制约束，而只是检察机关从外部发挥检察建议的作用，只是起到督促的作用。

1.2 诉前程序的法定性

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第14条和41条的相关规定，检察机关提起环境公益诉讼之前必须先履行诉前程序，这为诉前程序提供了法律正当性。被侵害客体在经过诉前程序后环境公益还处于被侵害状态时，可自诉可申请公诉。

《民事诉讼法》第55条第2款，在没有适格主体提起公益诉讼时才可以由检察机关提起民事公益诉讼，并且适格主体提起诉讼，检察院可以支持起诉。

《行政诉讼法》第25条第4款，检察机关在履行公益诉讼职责时，需先发出检察建议，在行政机关拒不履行职责的情况下再提起诉讼。

1.3 履行方式的特定性

“诉前程序的检察建议是检察机关的监督方式，与建议有关单位完善制度、加强内部制约监督的一般工作性检察建议是不同的。”检察建议作为一种辅助手段，在运用上具有“行政化色彩”，虽相对灵活与便捷，但是却没有很强的法律效力。……