大中型水利工程质量监督政府购买服务实践
——以杭州市第二水源千岛湖配水工程为例

马 骏，叶利伟

（浙江省杭州市水利水电工程质量安全管理服务中心，310016，杭州）

杭州市第二水源千岛湖配水工程（以下简称“配水工程”）是关系浙江省近千万居民饮水安全及钱塘江水资源科学配置的重大民生工程，也是浙江省内最大单体民生水利工程。工程属于城市供水长距离引水工程，起自杭州市淳安县金竹牌村，通往余杭区桦树村闲林水库库尾， 线路全长约 112 km，静态投资 96 亿元。 隧洞衬砌后洞径 6.7 m， 设计引水量9.78 亿 m3/a。 为加快施工进度，隧洞部分划分为16 个施工标段，除少量浅埋段外主要采用钻爆法施工，安全风险较大。 设有31 个施工支洞 ， 以 及 7 处 埋 管 、1 处 倒 虹 吸 、3处事故检修闸，同步施工38 个工作面。 工程质量安全监督工作由杭州市林业水利局负责， 具体工作由原杭州市水利水电工程质量安全监督站（现为杭州市水利水电工程质量安全管理服务中心，以下简称“杭州市水利质监站”）承担。

一、购买服务必要性

杭州市水利质监站每年承担着20 多个省市重点水利工程项目质量安全监督任务，2014 年实有专职监督工程师6 人（含站领导），工作任务处于饱和状态。 根据配水工程实际分标方案，工程监理分5 个标、工程建设分16 个标、设备采购及安装分 5 个标，合计超 30 个标。 按照交通或市政类似工程测算，本项目仅质量安全监督工作就需要专职人员10 人以上。 受编制限制，短期内无法增加专职工作人员。 工程快速推进后面临政府监督缺位风险， 特别是工程前期钻爆法施工， 两年内总炸药使用量超过 1 万 t，安全监管责任重大。

二、购买服务可行性

近年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96 号)、《浙江省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的 实 施 意 见 》 （ 浙 政 办 发 〔2014〕72号）、《杭州市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（杭政办函〔2014〕161 号）相继出台， 明确了政府购买服务具体操作细则，包括购买程序、资金安排等详细内容。

水利工程质量监督工作可相对划分三类，一是资料整理、档案管理等各种事务性工作，二是现场专业检查、 施工资料核查等专业性工作，三是整改、通报或行政执法等各种行政类工作。杭州市以往水利工程质量监督三类工作的工作量占比约为30%、40%和30%。 其中，前两项工作可以通过购买服务的方式交由社会力量完成。

三、购买服务实践

经过充分调研，2015 年5 月杭州市林业水利局印发《杭州市林业水利局关于印发杭州市第二水源千岛湖配水工程质量与安全监督管理实施意见的通知》（杭林水〔2015〕79 号），明确将千岛湖配水工程质量安全监督工作中基础性、技术性和支撑性工作服务外包。

2015 年 6 月， 杭州市林业水利局以 《关于要求将杭州市第二水源千岛湖配水工程质量与安全监督技术服务工作纳入政府采购并落实后续工作经费的函》（杭林水函〔2015〕37 号） 文件向杭州市财政局申请预算， 杭州市财政局批准该专项费用1 100 万元。 9 月发布招标公告，10月经杭州市公共资源交易中心公开招标确定质量与安全监督技术服务供应商，11 月签订政府采购合同。2016 年 1月 1 日， 供应商浙江新华工程监理咨询有限公司正式派出10 人技术服务团队 （其中高级工程师5 人），携办公设备以及交通工具介入本工程质量安全监督技术工作， 并按政府采购合同要求在市水利质量安全监督站内设立专职办公点， 在桐庐县设立驻地巡回检查办公点。

四、购买服务成效

技术服务供应商完全承担了工程过程中政府监督的档案管理工作，参与了工程定期开展的质量安全监督检查活动，承担了工程日常现场巡查活动，参加了工程质量安全监督备案资料、 验收资料的技术审查工作。技术服务供应商的介入，使得对配水工程的质量安全监督工作频次、深度大大超过规定要求。

服务期内，定期的质量安全监督检查活动由整个工程3 个月1 次加密到每个标段每3 个月1 次，保证了100 多km 上的所有施工标段监督全覆盖。

对工程每个标段每个月实施1次不定时巡查，目的是掌握工程实时状况并对监督整改情况进行 “回头看”， 对整改不力的标段进行通报批评，并约谈责任单位，督导清退违规班组和作业人员。

对检测机构进行能力和规范化检查，组织多次专项检查，对省内、省外检测机构实地检查并清退两家能力不合格或违规检测机构。

专人负责检测管理平台信息系统， 对参建各方中间产品和实体检测不合格现象实时掌握， 避免参建单位有意丢弃不合格报告等违规行为发生，有利于及时消除质量隐患。

参加各标段的施工专项方案专家评审，对程序严重违规的专家评审会督促重新评审，对技术违规专项方案提供专业指导意见，有利于消除安全隐患。

截至2019 年年底， 技术服务供应商参与本工程质量安全监督活动234 次，协助提出整改要求1 581 个，合理化建议 595 项；参加 G20 安全专项、两会安全专项、节假日停复工检查等各类专项检查活动56 次；驻地巡回检查组对16 个施工标段进行了每月一次的巡回检查和质量安全监督“回头看”活动，共投入 2 043 人次，提出整改要求1 816 项；代表监督机构参加专项完工验收、分部验收等219 次。 通过购买技术服务的方式初步解决了政府监督过程中人员短缺和技术力量不足问题，保证了政府监督的正常开展。 目前工程已经进入通水阶段。

五、购买服务的其他应用

配水工程在监督团队建设中采用购买服务方式外，在对工程实体质量监督检测、工程质量第三方评价等环节中同样采用了购买服务方式。

一是委托两家水利工程权威检测机构（水利部基本建设工程质量检测中心、水利部农村电气化研究所）分别对工程的混凝土结构实体、原材料以及机电金属结构开展监督检测，以客观的视角、数据反映工程质量安全监督管理水平。 二是委托省水利稽查承担单位， 组织库内稽查专家按稽查要求对工程抽选标段开展专家检查， 以第三方视角核查工程施工质量安全水平，并对质量监督工作查漏补缺。

六、对购买服务的几点体会

首先，政府机构的发展方向是精简， 但是对行政能力的要求是加强的， 特别是水利持续加强监督管理，对水利市场准入放宽，对建设过程中的监管需求却提升明显。 为了解决这个矛盾，将政府行政工作中的专业技术部分相对剥离，采用公开透明的形式进行社会招标，既能满足政府在行政过程中的技术需求，也能让社会技术力量充分发挥作用，节约全社会成本。 同时采用这种将政府行政中的技术服务回归市场的方式也充分体现了“政府归政府、市场归市场”原则，能让政府有限的资源相对集中，提高政府行政效率。 在水利工程质量监督中购买社会服务经实践证明具有推广价值。

其次，这种服务采购具有规模效应，从成本考虑，在大中型水利工程中较为适用，特别是对非常规、阶段性的工程建设项目性价比较高，能弹性解决建设各期对监督机构人员的需求。 对日常性的、面上水利工程，还是建议采取加强监督机构自身建设来满足监督需要。

最后，监督技术服务采购取得成功的先决条件是厘清监督机构日常工作内容和要求， 在招标过程中，合法合规地将非行政类工作内容发包。同时在合同签订前对工作内容进行明确，对违约处罚进行严格的规定， 对廉政和安全要求进行详细的交底，并在采购合同签订同时同步签订廉政协议和安全协议。