传染病分类及预警问题探究

■ 赵彩飞 刘 宇 郑雪倩 高春芳 谢启麟 刘炫麟 李媛莎

我国一直十分重视传染病的防治管理工作。早在1955年，国务院就颁布了《传染病管理办法》，1978年修订为《急性传染病管理条例》。1989年《传染病防治法》的颁布实施实现了我国传染病防治工作的法律化。结合1989年《传染病防治法》的实施经验和2003抗击“非典”的经验教训，2004我国对《传染病防治法》进行了修订。除了法律外，国家层面和地方政府也出台了许多传染病防治方面的法规、规章和规范性文件，这在我国法定传染病的预防控制中发挥了十分重要的功用。

尽管我国法定传染病预防控制取得了一定成绩，但本次新冠肺炎疫情对我国传染病防控体系治理能力也提出了新的挑战和考验，在应对新冠肺炎疫情过程中凸显出在传染病防控方面尚存在一些问题。传染病分类是法律规定具体分类管理举措的重要前提。传染病预警是传染病防控的关键环节。本次疫情也暴露出这两方面存在的问题，在总结和分析存在问题的基础上，提出完善的立法建议。

1 我国传染病分类及存在的问题

1.1 我国传染病分类

我国《传染病防治法》将40种法定传染病分为甲、乙、丙三类，进行分类管理。除列举的40种法定传染病外，法律授权国务院卫生行政部门可以决定和公布列入乙、丙类传染病的法定传染病以外的其他传染病；规定了其他乙类传染病或突发原因不明的传染病需要按照甲类管理的程序。设置了省级人民政府对地方传染病按照乙类或丙类管理的程序。《传染病防治法》第3条第5款和第4条是为防备未列入法定传染病目录的其他传染病暴发、流行时或者突发原因不明的传染病发生时，能够及时按照法定传染病管理和采取措施而做出的规定。

1.2 我国传染病分类存在的问题

1.2.1 缺少疑似传染病的分类带来适用法律困难。不论是法定传染病、其他传染病还是突发原因不明的传染病都需首先被认定属于传染病。对于尚未被认定为传染病但出现类似传染病特征的典型五大临床症候群，尤其是人传人、聚集性、群体性及快速传播性呼吸道的新发不明原因、未能确定的疑似传染病，缺少分类管理的规定。缺少疑似传染病的分类带来新型传染病（疑似传染病）在适用法律上的困难。如新发生疑似传染病，但尚未被法律规定的行政机构公布列入法定传染病类别时，能否直接适用《传染病防治法》的相关规定，各报告主体是否需要履行上报义务，如果不履行是否意味着违反法律规定，都存在不明确之处。

1.2.2 缺少疑似传染病的分类导致监测存在不足。《传染病信息报告管理规范》和《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》是规范传染病信息报告、监测的两个重要文件。根据两个文件的规定，传染病网络直报系统主要监测法定传染病和不明原因肺炎病例。而不明原因肺炎首先需要符合其定义。有学者认为因肺炎定义标准严格，定义条件之一为标准抗生素治疗3 5天，病情无改善或进行性加重，导致做出诊断至少需要 3 5天时间，不能满足传染病防治的“早发现、早诊断、早隔离、早治疗”的工作要求[1]。本次新冠肺炎疫情早期，最早发现病例的医院并没有填写传染病报告卡进行网络直报，而是直接上报了卫生健康主管部门。这体现了我国医务人员和医疗机构对直报系统的不熟悉[2]。另外，也有观点认为，因为法律法规要求上报的“法定传染病”，在新冠肺炎疫情早期因为尚未确定是否为传染病且法律未规定疑似传染病是否上报及如何上报，导致了本次疫情早期我国传染病直报系统没有发挥应有的作用。《传染病防治法》中缺少疑似传染病或新型传染病分类及相应的管理规定带来的问题在本次新冠肺炎疫情中被凸显出来。

2 部分国家关于传染病分类的选择

2.1 德国

德国的《人类传染疾病预防和治疗法》规定了病原体、可传染疾病、威胁性可传染疾病的概念，没有对传染病进行分类，分别规定了需要实名申报和匿名申报的传染病和病原体证据。在德国，各个州主管各自的卫生事务，但在出现危及全国的疫情时，联邦卫生部和罗伯特·科赫研究所则负责整个疫情控制工作的协调和指挥。在发生重大传染性疾病时，罗伯特·科赫研究所有义务向世界卫生组织通报疫情。如果发生重大传染病，罗伯特·科赫研究所会在第一时间得到报告并迅速处理来自疫区的报告，并同当地机构合作制订对策，同时向负责执行防治措施的当地卫生部门提供技术指导。具体措施的执行则由疫区的卫生机构负责。

2.2 日本

日本在其《感染症预防法》第6条规定，该法所称传染病具体指第一类传染病、第二类传染病、第三类传染病、第四类传染病、第五类传染病、新型流感类传染病、指定传染病和新型传染病。第一类传染病列举了7种传染病；第二类列举了6种传染病；第三类列举了5种传染病；第四类除了列举10种传染病外，还进行了有概况性的描述，即政府法令指定的与前面所列项目同等程度影响国民健康的传染病；第五类列举了8种传染病，并概括性规定已知的传染病（不包括四型传染病）和厚生劳动省条例规定的可能对人体健康造成与上述各项相同程度影响的传染病；新型流感类传染病具体包括了新型流感和复发型流感，并且规定了各自的定义；该法对指定传染病具体含义进行了规定；新型传染病指的是被认定为可在人与人之间传播的疾病，与已知的传染病及其病情或治疗结果明显不同的疾病，相关病情的程度十分严重，被认定为因疾病的蔓延会对国民的生命和健康产生重大影响的传染病。除了对传染病进行了分类和定义规定外，日本还对特定病原体的定义及分类进行了规定。

不同国家和地区对于传染病的具体分类各有差别，但大多遵循依据致死率、发生率及传播速度等危害风险程度高低对传染病进行分类，根据不同类型的传染病规定不同的防控管理措施。在法律规定的传染病分类中包括新发疑似传染病，且有相应的管理规定，具有一定的借鉴意义。

3 我国传染病预警制度存在的问题

3.1 我国传染病预警制度的由来

1989年的《传染病防治法》中没有关于传染病预警的规定，与传染病预警有关的规定首次出现在2003年5月9日通过的《突发公共卫生事件应急条例》中。根据该条例规定，重大传染病疫情属于突发公共卫生事件。该条例规定国务院卫生行政部门制定全国突发公共卫生事件应急预案，预案应当包括事件的监测与预警；此外还规定，县级以上地方人民政府应当建立和完善监测与预警系统。2004修订《传染病防治法》时，将《条例》的预警相关规定上升为法律制度，修订后的法律第19条规定，国家建立传染病预警制度，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。第20条紧接着规定了传染病预防、控制预案的制定。2007年《突发事件应对法》颁布，该法规定的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。该法对预警级别、级别划分的原则、预警启动的主体、预警期、宣布预警后可采取的措施进行了较为详尽的规定。但是将各级别预警的划分标准授权给国务院或国务院确定的部门制定。

3.2 我国传染病预警存在的问题

3.2.1 存在法律冲突。《传染病防治法》第19条第2款规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。根据该法的规定，国务院卫生行政部门和省级人民政府才有权发布预警。但是，《突发事件应对法》规定县级以上人民政府就有权发布预警。两部法律在预警主体的规定上不一致，存在如何选择适用的难题。

3.2.2 欠缺具体操作方法。2004年的《传染病防治法》虽然明确国家建立传染病预警制度，但是对传染病预警制度是什么，何种情况下启动预警，预警要达到何种目的，如果不启动预警将承担何种责任，均无相关规定[3]。《突发事件应对法》虽然规定了预警级别、级别划分的原则（即突发事件的紧急程度、发展势态、可能造成的危害程度）、预警启动的主体等内容，但是启动预警的重要前提，即各级别预警的划分标准该法授权由国务院或者国务院确定的部门制定。但是在2007年之后，并没有关于传染病预警级别标准的相关规定，欠缺具体的操作方法，尚不能较好地相互衔接。从《传染病防治法》实施至今，我国也找不到一个传染病预警的案例，本次新冠肺炎疫情又凸显出我国传染病预警方面的不足[4]。

4 建议

4.1 完善传染病分类，补充新发不明原因“疑似传染病”专章规定

通过上述分析，建议在传染病分类中增加新发不明原因疑似传染病的分类，并补充专章管理规定。对新发不明原因疑似传染病的概念、性质、特点，上报主体、途径，防控、应对措施，如何与法定传染病管理衔接等机制进行系统性地规定。同时，根据现在的传染病救治防控理念，建议重新调整现有甲、乙、丙的传染病分类。如甲类的霍乱已经不构成对人类生存和安全的威胁，可以降低。对传播速度快、范围流行广、救治难度高的呼吸道传染病如新冠肺炎也可以考虑纳入甲类传染病管理。另外，我国《传染病防治法》明确规定了3种乙类甲管的传染病即传染性非典型肺炎、肺炭疽和人感染高致病性禽流感，也可从专业角度评估，如果这3种传染病确需按照甲类管理，不妨直接将其调整为甲类传染病。

4.2 优化直报系统，完善多渠道疫情监测机制

疫情报告制度是我国传染病防控法律体系中的核心制度之一，不仅与疫情预警制度和疫情公布制度紧密相关，而且直接决定着疫情的应对能力和最终效果[5]。建议制定医师和社会人群独立上报渠道，完善多渠道的监测系统，扩大监测的信源，实现窗口期的及时准确有效监测，有利于实现传染病防控的“早发现、早防范、早控制、早治疗”原则。建立传染病报告的容错和激励机制，改变疫情报告制度的理念，由“惩罚”转向“激励”，即如果不是因为故意或者重大过失报告虚假疫情信息等，即便存在一定的瑕疵，也应当全部免责，甚至受到组织嘉奖或者表扬，以此让我们对突发公共卫生事件始终保持高度警觉[5]。2020年8月26日，深圳市六届人大常委会第四十四次会议通过《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》，这也是新冠肺炎疫情发生以来，全国首部地方《应急条例》，其明文规定对非恶意报告的单位和个人，不予追究法律责任。此外，增加传染病典型五大症候群及新发不明原因疾病和异常健康事件的直报内容。

4.3 提高传染病预警能力、完善传染病预警机制

首先，需理顺《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》三者关于预警的规定及各自之间的关系，解决传染病预警的法律适用难题。关于《突发事件应对法》和《传染病防治法》孰为特别法，理论界尚存在一些争议。我们认为在两部法律中有一个条文予以说明，即可解决这一问题。其次，改变目前传染病预警欠缺具体规定的现状。即使适用《突发事件应对法》的相关规定来进行传染病的预警，也面临着难以具体操作的问题。预警机制至少需要明确预警的级别、每一级别预警的启动标准、预警启动的主体和程序、预警发布的内容、启动预警之后采取的处理措施等具体的内容。传染病的预警级别、发布方式、发布内容和预警期适用现有法律已经有的规定并不会有太多争议，可直接借鉴适用。但是因为传染病防控有其特有的特点，传染病预警的发布主体、进入预警期应采取的措施、预警级别的划分标准需要讨论。

4.3.1 传染病预警的发布主体。目前，虽然法律规定的传染病预警发布主体存在不一致，但是学者普遍认为预警的发布主体应该是县级以上各级人民政府。有学者认为，预警的特点之一是及时，疫情发生后，通常是地方政府最先掌握信息，由国家卫生健康主管部门或省级人民政府负责发布预警，很可能耽误时机，所以建议将预警权下放到县级人民政府[3]。另外有建议强化政府责任，在《传染病防治法》中规定县级地方人民政府有权预警[4]。有研究认为从有利于应对和控制事态考量，应授权县级以上地方各级人民政府为传染病预警的发布主体[6-7]。预警信息发布的及时性至关重要，不论法律预警的发布主体是哪级政府，只要有相应的规定来保障预警发布的及时性，才能实现预警机制设置的目的。

4.3.2 预警期应采取的措施。《突发事件应对法》第44条、第45条规定了启动不同级别预警，进入预警期后，县级以上人民政府应当采取的措施。因为《突发事件应对法》调整的对象包括各类突发事件，这些举措对于传染病防控可能不具有一定的针对性。建议在传染病预警期可采取的措施时，借鉴以往传染病防控和本次新冠肺炎疫情防控经验，制定更具有针对性的规定。例如规定预警期开展专业人员的防护知识培训，做好切断传播途径的准备（关闭场所、做好隔离准备等）。

4.3.3 各级别预警划分标准。因为传染病具有很强的专业性、每一级别预警的划分标准，法律可以通过授权条款，授权国家卫生健康行政部门具体制定。如果设置四级预警体系则其分级标准可以如下考虑。四级预警：a.其他国家出现甲类散发病例或乙类传染病暴发；b.其他国家出现新发疑似传染病例。三级预警：a.其他国家出现甲类暴发病例，乙类传染病蔓延；b.国内其他地区出现甲类散发病例，乙类传染病爆发；c.国内其他地区出现新发疑似传染病例10例以上。二级预警：a.国内其他地区出现甲类暴发；b.乙类传染病蔓延；c.国内其他地区出现新发疑似传染病例50例以上。一级预警：a.本地区出现甲类传染病暴发或乙类传染病蔓延；b.本地区出现新发疑似传染病10例以上。