对长江上游水土流失重点治理的回顾与思考

张小林，张安田

[1.长江水利委员会 水土保持局，湖北 武汉 430010；2.汉江水利水电(集团)有限责任公司 绿化管理中心，湖北 丹江口 442700]

长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑，以其丰富的水土、森林、矿产、水能和航运资源，保障了国家的供水安全、粮食安全和能源安全。从长江源头到湖北宜昌为长江上游，干流长4 504 km，流域面积约100万km2，约占全流域总面积的56%，是流域森林、矿产、水能资源的富集区，同时也是流域生态环境脆弱、敏感集中分布区，是我国重要的生态安全屏障区。受自然条件和人为因素的影响，长江上游也是流域乃至全国水土流失最严重的区域之一。新中国成立以来，特别是改革开放以来，在党中央、国务院的关心和支持下，长江上游的水土流失重点治理从无到有逐步得到加强，水土流失治理区发生了翻天覆地的变化，为农村脱贫致富和生态环境改善发挥了积极作用。当前，我国已进入建设生态文明、促进经济高质量发展的新的历史阶段，习近平总书记倡导的“共抓大保护，不搞大开发”[1]已成为长江流域经济发展的主旋律；长江保护，法治先行，《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)已于2021年3月1日开始实施。回顾和总结过去长江上游水土流失重点治理的成效经验，对“十四五”乃至未来长江流域的水土保持是十分必要的。

1 长江上游水土流失重点治理历程与成效

1.1 长江上游水土流失重点治理历程

长江上游涉及湖北、重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海、陕西、甘肃等9个省(自治区、直辖市)，面积占到流域总面积的56%。长江上游山大沟深，降雨集中，河流落差大，干流落差5 000余m，为水土流失提供了极为有利的自然条件，加上陡坡开垦、植被减少、开发建设项目扰动等因素，水土流失严重。根据1985年的遥感调查统计[2]，长江上游水土流失面积达35.2万km2，占全流域水土流失面积的62.6%；多年平均土壤侵蚀量约为12.72亿t，占全流域年土壤侵蚀总量的65.7%。各大水系中以金沙江流域水土流失面积最大，达10.87万km2；其次是嘉陵江流域，达7.85万km2。党的十一届三中全会以后，水土保持工作被列入了重要议事日程，长江上游的水土流失重点治理迎来了机遇。

(1)葛洲坝库区重点治理。1982年8月，全国水土保持工作协调小组在北京召开了全国第四次水土保持工作会议，会议确定在全国水土流失严重的八大片开展重点治理，葛洲坝库区是其中之一。被列入重点治理的葛洲坝库区，包含湖北省宜昌、秭归、巴东3县沿江两岸的20个乡镇255个村，土地面积1 853 km2，水土流失面积916.2 km2，占土地面积的49.4%。1983—1992年10年间，葛洲坝库区以村为单元，抓住粮食、能源和收入三个关键环节，山、水、田、林、路统一规划，工程措施和植物措施相结合综合治理水土流失面积840.5 km2[3]。1993年，第一期工程通过竣工验收后，又被纳入了长江上游水土保持重点工程三峡库区继续进行治理。

(2)长江上游重点治理。1987年7月，全国水土保持工作协调小组办公室在北京组织召开了长江上游水土保持座谈会，会后向国务院报送了《关于将长江上游列为全国水土保持重点防治区的报告》，建议将金沙江下游及毕节地区、陇南地区(后来又增加了陕南)、嘉陵江中下游、川东鄂西的三峡库区等水土流失严重的四片，列为第一批治理的重点；建议成立长江上游水土保持委员会。1988年4月，国务院以国函〔1988〕66号文件批准将长江上游列为全国水土保持重点防治区。1989年1月，国务院以国函〔1989〕1号文件对长江上游水土保持重点防治区治理问题进行了批复。自此，长江上游四片水土保持重点防治区按照长江上游水土保持委员会批准的防治规划，开始进行有计划、有步骤、有组织的综合防治。20世纪90年代以后，重点防治区范围逐步扩大到长江中游的洞庭湖和鄱阳湖水系、丹江口水库水源区及大别山南麓，初步形成了以上游为重点、上中游协调推进的防治新格局。在这期间，长江上游水土保持委员会每年召开委员会会议，总结交流经验，抓协调，促平衡，制订相关办法和制度；委员会办公室每年也召开工作会议，贯彻落实委员会会议确定的事项，并督促检查。这套组织领导和管理机制，为搞好重点防治工作提供了有力保障。到2008年底，长江上中游水土保持重点防治工程(简称 “长治”工程，下同)已连续开展了7期重点防治，取得了令人瞩目的成就。治理区涉及川、云、贵、渝、甘、陕、鄂、湘、赣、豫等10省(市)200多个县(区、市)，累计治理了5 462条小流域，治理水土流失面积9.62万km2[3]。

1.2 长江上游水土流失重点治理成效

(1)水土流失面积由增到减，实现历史性转变。新中国成立以来，在国家的高度重视和大力支持下，经过连续治理，到2018年底长江上游水土流失面积由20世纪80年代中期的35.2万km2，逐步下降到2011年的25.38万km2、2018年的22.86万km2，水土流失减幅达到35.06%[4]。水土流失严重、生态恶化的局面得到彻底扭转，实现了水土流失面积由增到减、生态环境总体向好的历史性转变。

(2)流域人为水土流失逐步得到有效控制。在国家的重视和有关部门的强力推进下，流域水土保持工作逐步从重点治理、监督管理“两手抓、两手都要硬”转变到以防为主、强化监管；围绕生产建设项目水土保持方案报告制度和“三同时”制度的落实，加强监督检查，从源头上、制度上控制和预防生产建设项目可能造成的人为水土流失。凡是认真实施水土保持方案的项目，拦渣率在95%以上，植被恢复系数、扰动土地治理率均在90%以上，有效地控制了人为水土流失，减轻了河道淤积，保障了防洪安全。

(3)治理区人民群众生活发生沧桑巨变，社会经济稳步发展。长江上游的水土流失治理最初是以单纯治理水土流失为目的，随着经济社会的发展，水土保持也逐步转变到了治理与开发并重。水土保持立足当地实际，把农业增产和农民增收放在最突出位置，通过项目实施，因地制宜建成了一大批梯田和塘堰、谷坊、渠系等小型水利水保工程，有效改善了当地农业生产条件；在综合治理水土流失的同时，大力发展经济林果和特色产业，有力促进了当地经济社会发展，实现了生态建设与经济发展“双赢”。凡是经过长江上游水土保持重点治理的区域，人均基本农田增加133～200 m2，人均产粮由383 kg提高到495 kg，增长29.2%，稳定解决了群众的粮食自给问题；治理区人均纯收入普遍比未治理区高出30%～50%；许多昔日的荒山秃岭、不毛之地，如今已是满目青山、花果满园，原来封闭、落后、荒凉的农村，呈现出山清水秀、林茂粮丰、安居乐业的繁荣景象。

(4)治理区生态环境显著改善。水土保持工程建设坚持以小流域为单元，山水田林路全面规划、综合治理。从山顶到山脚涵养了水，保住了土，增加了植被，实现了粮田下川、林草上山，泥不出沟、水不乱流，基本形成了“山顶松柏翠绿，山腰林果飘香，缓坡梯田缠绕，山脚覆膜建棚，河畔路旁绿化，沟道蓄水拦沙”的水土流失综合防护体系。经过治理的小流域水土流失治理程度达到70%以上，治理区不仅水土流失面积减少，而且流失强度降低，尤其是强度以上水土流失的比例大幅度减少，由治理前的40%下降到27.6%，区域生态系统涵养水源、固持土壤、抵御水旱灾害能力显著增强。

2 长江上游水土流失重点治理的技术路线与模式

2.1 治理技术路线

长江上游山高坡陡，降雨量大，坡耕地多，贫困人口多，坡面径流是长江上游水土流失的主导因素。多年的小流域试点治理和重点治理经验表明，要预防和治理水土流失，必须以调控坡面径流为核心，做到“水不乱流、泥不下山”。一是通过调控工程，疏导、分流、拦蓄、排走坡面径流，同时要削弱坡面径流的动力，让坡面径流有序流动；二是采取保土耕作和植物等措施增加地面粗糙度和覆盖，提高坡面径流就地入渗率[3]。因此，长江上游水土流失重点治理的技术路线是：以大流域为依托，以县为单位，以小流域为单元，突出重点，工程措施、植物措施和农耕措施相结合，山水田林路综合治理；以坡耕地治理为突破口，以坡面径流调控为主线，建设基本农田，并配套小型水利水保工程，抢救和保护宝贵的耕地资源，大力改善农业生产条件；因地制宜种植经济林，发展水土保持产业，促进农村产业结构调整，增加农民收入；采取工程整地营造水土保持林草，配合实施封禁管护措施，加快植被恢复，改善生态环境。

2.2 治理模式

20年“长治”工程建设，不仅探索出了一套具有长江流域特色的水土保持技术路线，而且根据“长治”工程各类型区不同的自然条件和经济社会状况，形成了不同的治理开发模式[3]。

(1)径流调蓄型治理开发模式。该模式主要是在改造坡耕地的同时，建设完善的蓄引排结合的坡面径流调控工程体系，是长江上游乃至全流域普遍推行的一种治理开发模式。这一模式起源于嘉陵江中下游地区，水土保持工作者针对人口密度大、垦殖指数高的特点，在改造坡耕地时，首创了“坡面水系”工程，将排洪沟、蓄水池、水窖、沉沙凼、灌溉渠、作业路一体化配置，建设蓄引排相结合的坡面径流调控工程格局，既可防控汛期强降雨径流的冲刷，又可拦蓄一定的坡面径流并使其变为可利用的水资源，为基本农田和发展经果林提供灌溉水源并提高其抵御自然灾害的能力，实现粮经作物稳产高产。

(2)立体型治理开发模式。主要是在光热资源优势明显的金沙江下游等地区，通过“山上封治、沟谷拦蓄、山下开发、能源配套”的途径，合理调蓄利用坡面径流，加速植被建设，建立水土保持综合防护体系；坡耕地的改造利用，主要是利用梯田种植高附加值的热带亚热带水果、精品反季节蔬菜和花卉等，并配套蓄水池、路、沟渠；荒山荒坡采取工程整地，草灌乔相结合，营造水土保持林；沟谷布置拦沙坝、谷坊；配套建设沼气池，以煤、电代柴，解决农村生活能源；强化河谷地带冲积扇和台坪地的治理开发，大力种植经济作物和经果林，建立水土保持产业化示范区，培植以蓝桉、黑荆、苹果、甘蔗、石榴为主的产业，推动区域经济发展和农民脱贫致富。

(3)抢救土地资源型治理开发模式。在贵州等石漠化严重及山高坡陡的地区，突出坡改梯工程建设，确保人均0.07 hm2基本农田，促进大面积陡坡耕地的退耕还林，有效保护土地资源；对中度以上石漠化地区，除了加强基本农田建设，对疏林荒山，以封禁为主，辅以人工补植，充分发挥生态自然修复能力；对潜在石漠化地区，大面积种植水土保持林，增加地面覆盖，防控水土流失。而从石漠化区地形上讲，山坡中部发展经果林和种草养畜，在经果林区修建机耕道和坡面水系工程，实施林下种草、种菜，通过林草间作、草畜配套发展，增加收入；山坡下部以坡耕地治理为主，建设基本农田，解决粮食自给。

(4)发展山地水土保持经济的治理开发模式。该模式以治理山区陡坡劣地，发展小流域经济，提高人口环境容量为主。三峡库区山高坡陡，人多地少，谷地及平地被库水淹没，人均基本农田不足0.033 hm2，陡坡耕地水土流失严重，人口环境容量小。基于此，在治理过程中，因地制宜实施坡改梯工程，增加高质量的基本农田，提高粮食产量或培育、种植附加值高、有特色的经济林果；在荒山荒坡大力营造水土保持林，并推广植物篱、植物护埂等措施，提高林草覆盖率，减少入库泥沙，控制面源污染，保护三峡水库水质。再就是在紫色土区，通过强化紫色砂页岩陡坡地的改良和利用，采用“植物篱”“植物地埂”，发展经果林，以市场为导向，引进甜柿、梨、枣、柑橘等名优品种，发展水土保持产业，增加农民收入，提高人口环境容量，改善生态环境。

(5)“四荒”保护型治理开发模式。长江上游干支流区内有不少“四荒”地可利用，特别是陕南陇南地区“四荒”资源尤为丰富，加强“四荒”资源开发利用，变资源优势为商品优势十分重要。主要模式是配套坡面径流调蓄工程，大力发展小流域经济，建立多功能、高效益的水土保持产业化综合治理开发区，加速农民脱贫致富；修建沼气池，推广“猪—沼—果”模式，既解决农民燃料问题，有效保护了山地植被，又发展小流域经济，改善人居环境。

(6)城郊型治理开发模式。在城镇周边水土流失严重的重点治理小流域，充分发挥中心城镇附近的区位优势，进行高标准综合治理开发，发展市场需要的名、优、特、新等农、林产品，大力发展小流域经济，同时建设良好的人居环境，为城镇群众提供采摘和旅游观光场所，促进农民增收致富。

3 当前重点治理存在的主要问题和薄弱环节

虽然长江上游的水土流失重点治理取得了前所未有的成效，积累了一套具有长江流域特色的治理技术路线和模式，但当前依然存在着明显的短板和薄弱环节，对水土保持生态文明建设有着极大制约。

3.1 聚焦不够，治理区域重点不突出

2007年之后，随着“长治”工程的解捆，水土保持项目和投资安排直接下放到省级，《长江上游重点水土流失区治理工程可行性研究报告》失去了应有的地位和指导作用，各地自行安排重点治理工程，相继出现了“重点治理不重点”“流失严重不治理”等乱象，项目大多安排到了非流失严重地区。《全国水土保持规划(2015—2030年)》批复实施后，这一问题依然突出，各地安排的项目有很大一部分仍然没有安排在国家级水土流失重点治理区和预防区之内。根据长江委水土保持局对长江上游8个省(自治区、直辖市)2016—2018三年国家级水土流失重点治理区和预防区的调查统计[5]，国家共安排重点工程项目573个，总投资42.65亿元，但各省安排在重点治理区和预防区(以下简称“两区”)内的项目仅有390个，投资29.58亿元，“两区”内项目与资金分别占总项目和总资金的68.06%和69.36%，“两区”外项目与资金占比高达31.94%与30.64%。有的省重点项目安排在“两区”的比例不足50%，有的省在重点治理区安排的项目为零。把项目布局在水土流失轻微的区域，水土保持措施布局针对性不强，严重不符合《全国水土保持规划(2015—2030年)》中提出的“充分考虑水土流失现状和防治需求，在水土流失重点预防区和重点治理区划分的基础上，突出重点、分期分步实施”的原则。

3.2 投资不足，治理速度极为缓慢

以金沙江下游国家水土流失重点治理区为例，1989—2007年金沙江下游地区实施“长治”工程期间，是水土流失治理力度最大、治理速度最快的时期，第一至七期小流域综合治理工程完成总投资28.86亿元，共治理水土流失面积1.96万km2，年均治理水土流失面积达1 010 km2。“长治”工程解捆后，金沙江下游地区水土流失治理投资减少，治理速度明显放缓，2008—2018年金沙江下游水土流失重点治理区完成投资7.38亿元，共治理水土流失面积1 894.56 km2，年均治理水土流失面积只有189 km2。金沙江下游国家级重点防治区目前仍有水土流失面积3.04万km2，占土地总面积的33.39%，既是长江上游水土流失最严重的地区，也是长江流域水土保持最突出的一块短板，目前的投入标准和治理速度难以适应新时代生态文明建设的要求。按目前年均治理189 km2的重点治理进度，要全面治理一遍金沙江下游地区的水土流失还需要150余年，水土保持工作任重道远[6]。

3.3 科研滞后，科学治理能力不强

科学研究是开展治理工作的基础。在“长治”工程实施期间，长江上游水土保持委员会办公室统筹安排过两个科学研究五年计划，开展了近百项针对治理实际的科研课题，相继有《长江流域水土保持技术手册》《长江流域水土保持小型水利水保工程设计手册》《长江上游滑坡泥石流监测预警技术手册》等成果问世[7]，有效地解决了治理中遇到的一些实际问题，促进了水土流失治理。但近些年来，在水土流失治理的科研方面投入少、差距大。一是对新形势下水土流失治理思路的调整研究不够，依然是用过去的老办法来应对新时期的治理需求；二是对一些流失严重、生态脆弱地区的特殊水土保持措施研究不够，治理的成效不明显；三是治理措施布局没有针对水土流失地块“对症下药”，一些地区治沟不治坡，只注重沟道拦蓄，不注重坡面治理，未从源头上治理水土流失；四是有的地方采取的治理措施与环境保护的要求差距较大，如在治沟中大量采用浆砌石，缺少生态保护措施。

3.4 手段落后，防治管理水平不高

面对快速发展的现代化手段和社会信息化要求，水土保持行业的管理工作显得有些滞后。一是过去在县级层面管理有效的县级水土保持委员会逐步失去作用，整合发改、财政、水利、自然资源、农业、林业等生态环境建设力量、资金治理水土流失的局面不复存在，不能形成水土流失综合治理的工作合力。二是水土保持专职机构和人员严重不足，许多地方撤销了水土保持机构，水土保持工作由兼职人员负责，业务不熟，能力不够，难以承接“放管服”改革后大量项目下放的繁重管理任务，疲于应付。三是监测能力不够，不能及时有效地监测生产建设项目的水土流失动态情况，面上水土保持监测的准确性、时效性不够，不能真实反映各地的水土流失现状，为监管带来不利影响。四是日常监管的信息化水平不高，新技术应用少，信息填报、材料上报、分析研究、跟踪服务等都不适应现代管理要求。

4 对新时期长江上游水土流失重点治理的思考

4.1 做好顶层设计，聚焦重点地区治理

要根据《中华人民共和国国民经济和社会发展十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的战略部署，凝聚力量，发挥好各有关部门的作用，做好长江上游水土保持重点防治的顶层设计。首先要以习近平总书记“要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好水土流失及岩溶地区石漠化治理”指示精神为指导，调整规划思路，明确长江上游水土保持目标。其次在防治布局上，既要治理水土流失，更要全面服务和助力乡村振兴战略的实施，特别是要服务于长江上游原有贫困县尤其是藏区、凉山州彝族聚居区等地区的脱贫攻坚成果的巩固和提升；既要开展对国家级水土流失重点治理区的治理，也要兼顾对重点预防保护区的生态修复；既要重点突出对金沙江下游、嘉陵江上游等水土流失严重地区的治理，也要兼顾对长江源头、三峡库区等重要源头区、水源区的水土流失治理；既要注重自然修复，也要将坡耕地水土流失治理作为生态保护与修复重大工程优先项目，作为水土流失治理的突破口。

4.2 提高投资标准，加大对严重流失区的重点治理投入

长江上游的水土流失治理发展到现在，进入到了一个“肯硬骨头”和投入增大的新阶段。这就需要继续得到国家的大力支持，发挥中央投资的主力军作用，做好引领示范。建议国家提高投资标准，把水土流失治理作为长江经济带生态保护与修复重大工程优先项目，尽快补齐水土保持这块短板。与此同时，各级地方政府责无旁贷，《长江保护法》第六十一条第一款明确规定“长江流域水土流失重点预防保护区和重点治理区的县级以上人民政府应当采取措施，防治水土流失”。我们要创新水土保持工作投入政策体制机制，探索项目资金打捆整合、引进社会资本等政策措施，积极“推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制”，鼓励和吸收更多的社会资金进入水土流失重点治理领域。

4.3 注重科学，高质量治理水土流失

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要“科学推进水土流失和荒漠化、石漠化综合治理”。一是在指导思想上要科学。《长江保护法》第五十二条明确规定：国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工治理相结合的系统治理。第六十一条第一款规定：生态保护红线范围内的水土流失地块，以自然恢复为主，按照规定有计划实施退耕还林还草还湿。要搞大保护，不搞大治理。这应当是新时期长江上游水土保持的指导思想！二是在技术路线上要科学。要坚决贯彻习近平总书记提出的“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，统筹谋划，系统治理、综合治理，将水土流失科学治理与推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足深度融合。三是在具体措施配置上要科学。要注重科学研究，因地制宜，既要注重坡面水土流失治理，将坡耕地水土流失治理作为生态保护与修复重大工程优先项目，也要在坚持自然修复为主的基础上，坚持治沟与治坡相结合，探索合理配置各类综合治理措施的方法、途径，大力推行生态治理，高质量治理水土流失。

4.4 强化管理，有效提升水土流失治理成效

管理是提升治理成效的主要途径，要多方面、多层次不断强化对水土保持的管理。首先要贯彻《中华人民共和国水土保持法》和《长江保护法》，落实各级政府的水土流失防治主体责任，将水土保持工作纳入各级国民经济和社会发展规划，充分发挥地方各级水土保持委员会作用，统筹协调水土保持工作，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。二是要真正把实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度落到实处，确定好年度水土保持目标，落实好各有关部门的水土保持责任；上一级政府和业务主管部门要做好对下一级政府和业务主管部门的考核和履职督查；下一级政府要定期向本级人大和上一级政府报告水土保持工作。三是要提升水土保持监测等信息化支撑能力。定期开展水土流失动态监测，精准掌握本地水土流失动态变化和水土保持情况，定期向社会公告水土保持状况；努力实现生产建设项目信息化监管全覆盖，掌握生产建设项目水土保持情况，及时发现违法违规行为，提升水土保持监管能力，为目标责任制考核与水土流失治理项目评价提供依据，为水土保持管理工作提供有力支撑。四是强化自身能力建设，着力提升监管和服务能力、水平。完善水土保持机构，加强对基层水土保持队伍的培训，用新时代生态文明思想建设新阶段的水土保持队伍，提高服务水平，提升管理能力。