上级政府激励与同级政府竞争
——乡镇政府河道专项治理的实践逻辑

□李志浩 朱荣瑞

[内容提要]本文以豫北梨镇的河道专项治理的行动事件为分析文本，将河道治理作为一个“事件”，放置于动态化的运动式治理“过程”平台之上，并采用半结构访谈法进行资料收集。在环境保护被各级政府越来越重视的情况下，尽管环境治理能够被列入市级政府的年度规划中，但是在政府的治理注意力分配不均及政府财政资金有限的情况下，基层政府常规环保治理的绩效有限，导致多年来难以彻底解决河滩违建养殖问题。在中央政府“清四乱”环保政策的指导下，市政府把财政资金向乡镇政府河道治理倾斜，乡镇政府则通过河道专项治理的方式成功完成治理任务，顺势转型为新型常规河道治理，有效地维持了河道专项治理的绩效。研究发现：上级政府的行政性政治激励、基层政府财政能力的纾解、基层政府的行政注意力分配、基层政府间的横向竞争等等，是乡镇政府河道专项治理大获成功的实践逻辑。基层政府的专项治理能够获得成功，需要上述条件的完备。

一、问题的提出

改革开放后，在“专项行动、整治行动、专项治理、专项整治、治理行动、治理工作”等不同的称谓下，我国的运动式治理均取得较为理想的治理绩效[1]。基于此，笔者将运动式治理等同于专项治理，与常规治理相对应，共同构成一组相互关联的治理形态。十八大之后，生态文明建设越来越受到地方政府的重视，成为各级地方政府的中心工作之一。运动式治理追求的是“短、平、快”，即在短时间内采取雷厉风行的政府层级动员方式，以行政主导的“强权力”保障治理过程的相对顺利，可以迅速展现令各级政府和人民群众都比较满意的治理绩效。在社会治理中，环境治理是政府的一项重要治理任务，是各级政府严格践行环保理念的重要政府工作内容。运动式治理作为政府合法性承载的政策手段，环境专项治理行动可以部分消弭因环境污染而引发的政府公信力下降的事实，能够逆转“差序政府信任”的解构，并且能弥补政府对于整体系统的“体制性信任”的缺失[2]。因此，运动式治理在各级政府的社会治理实践中，以其治理绩效的显著性获得独特的运用价值，因而被各级政府在常规治理失败的情况下或者具有紧急性的行政任务中所使用。

乡镇政府的环境治理实践具有较强的研究价值和研究意义，因此本文以豫北A市梨镇的河道专项治理为分析对象。在2019年之前，河道的治理采用常规治理的方式进行，因此十多年来，河道治理处于“弱治理”状况，导致沿河违建养殖问题一直未能得到有效解决。2018年，最高人民检察院与水利部对沿黄河9省区发起“携手清四乱，保护母亲河”专项行动，A市的黄河支流也被纳入治理范畴。黄河支流流经A市的龙镇和梨镇，且龙镇的黄河支流位于梨镇的上游，因此龙镇也是承担A市主要河道治理任务的乡镇之一。鉴于两个乡镇河道专项治理的相似过程，因此笔者以梨镇的河道治理为例进行介绍。财政资源匮乏与基础性权力弱小的乡镇政府的现实条件，和乡镇政府压力型体制运作逻辑下的“高指标、多任务”的现实情况产生矛盾[3]。在A市市政府主导的河道常规治理中，各乡镇政府因其财政资金的限制和繁重的治理任务，既无财力也无动力实现辖区河道的有效治理。在市政府的“清四乱”治理行政任务分派下，市政府拨付专项治理资金，乡镇政府则将河道专项治理暂时提高到中心工作的地步。因此，在市级财政专项拨款的前提下，梨镇政府以河道专项治理的方式，顺利完成了治理任务。因此，笔者通关实地调查，对梨镇河道专项治理的过程和结果进行分析，以此探讨专项治理如何实践的，以及这种实践的逻辑是什么。笔者试图揭示出河道专项治理成功运作的实践逻辑，以此给予基层政府在社会治理中的具体参考，助力基层政府展开更加有效的社会治理实践。

二、专项治理的实践价值及其文献回顾

采取运动治理(专项治理)的方式，通过自上而下的政治动员和资源整合，通过跨部门联合行动，以集中不同部门的权力和资源来有效地解决人民群众迫切希望解决的社会重大难题，可以实现国家与基层社会的有效衔接，并增强国家权力的合法性，是各级政府最现实的选择[4]。在不同的治理领域展开运动式治理成为各级政府的社会治理手段，尽管运动式治理常常会出现治理反弹的弊端，引发“治理——稳定——反弹——再治理”的循环过程，但是通过运动式治理以及随后的常态化治理，可以将某一领域的社会危害降至最低，因此运动式治理依然能保障治理任务的治理绩效，因此具有实际的运用价值。尽管运动式治理是针对常规治理失败之后产生的替代机制，但在特定的时期和特定的治理项目选择方面，运动式治理以其强大的治理绩效成为政府社会治理的主导方式[5]。运动式治理作为中国政府特有的社会治理模式，其存在有足够的合法性、合理性的社会空间。

(一)不同社会治理模式的对比分析

常规式治理和运动式治理可以理解为动员程度高低不同的两个极端类型，是两种理想类型相距甚远的社会治理方式[6]。常规治理是各级政府最常用的社会治理模式，专项治理(运动式治理)往往是各级政府常规治理失败后的产物，新型常规治理则是在专项治理后，为维持专项治理的绩效所采纳的社会治理模式。理清常规治理、运动式治理、新型常规治理三者的逻辑关系，是理解梨镇政府河道专项治理逻辑的前提条件。因此，下面对常规治理、运动式治理、新型常规治理的定义、异同点、优缺点、使用范围进行对比分析。

常规治理、运动式治理和新型常规治理，都是各级政府可以使用的社会治理模式，本质上并无优劣之分，只有合适与不合适之别：常规治理作为各级政府首选的社会治理模式，具有广泛的适用性与实用性，能够在政府治理资源总量有限的情况下，通过不同的治理任务匹配相应的治理资源，能够取得政府和群众都较为满意的治理绩效；运动式治理则十分耗费政府治理资源(财力、物力、人力)，常常影响其他常规治理任务的完成，因此，只有在常规治理失败或者具有紧迫性的治理任务上，才会被使用；新型常规治理主要是在运动式治理取得绩效的前提下使用，和常规治理的资源投入相差无几，但是对运动式治理的治理绩效具有良好的维持效果。因此，三种社会治理模式各有千秋，都有各自的优点和缺点；同时，都有各自社会治理的土壤存在，即具有相应的适用范围和使用场景。三种社会治理模式不存在孰优孰劣，只有适用与不适用。

表1 常规治理、运动式治理、新型常规治理的比较分析

(二)运动式治理的文献回顾

随着改革开放的深入发展，全国性的运动式治理频次不断下降，运动式治理成为地方政府进行社会治理的“特效”手段，与常规化治理模式交替进行。中国的社会治理以制度化的常规治理为主，辅之以必要的运动式治理，这两种社会治理方式的交替使用，可以保证社会治理效用最大化。权威体制和有效治理的矛盾是我国国家治理模式运作逻辑所内生的，需要通过运动式治理机制来化解，中央政府可以据此纠正国家运行过程中的差错之处。自上而下的干预和组织上的政治动员，可以让国家保持“纠偏”的能力[8]。压力型体制构成了我国科层组织任务过程的基本制度框架，目标管理责任制则是压力型体制的具体制度运行方式。在压力型体制下，通常是由常规型多任务模式来完成上级政府的行政发包，当此类模式失败时，运动式治理或项目制等非常规任务模式就会被采纳[9]。运动式治理需要三个动员机制，分别是强化激励、行政控制和资源动员，而激励强度、行政控制和资源约束是常规治理和运动式治理模式中共同的治理工具[10-11]。运动式治理作为在中国社会治理中的实践方式，有失败的案例，也有成功的案例，因此既不能一概否定运动式治理的绩效，也不能肆意夸大运动式治理的绩效，需要在具体的情境中分析运动式治理的绩效与价值。

在日常的社会治理实践中，常常出现下列情况：政府急功近利的社会治理和环境治理一刀切[12]；运动式治理政策与当地的社会实际情况不相符[13]；运动式治理没有考虑到当地人民群众的实际需求[14]。涉及上述因素的运动式治理，因为治理体系与社会运行不相符而产生“内耗式治理”“无效化治理”“社会治理内卷化”等问题，导致以失败告终或者被迫转为常规治理任务。运动式治理，只有合乎当地社会的实际需求且政府拥有充足的治理资源时，才能获得成功。当上述治理条件得到满足，地方政府的运动式治理行动才能迅速取得治理绩效。国家常规治理机制的失效及其所面临的现实难题，是政府采用运动式治理的根本动因，这一做法具有一定的历史惯性[15]。当政府的常规化治理的治理绩效不足时，会引发人民群众的不满，需要政府转变治理思路，将运动式治理纳入社会治理的进程，通过自上而下的政治动员、资源整合、统一行动等，迅速解决人民群众关注的社会问题。常规治理到运动式治理的转变过程中，运动式治理因其治理效绩明显且迅速而得到各级地方政府的青睐。运动式治理在中国社会转型的背景下具有特定价值，例如创建卫生城市[16]、环境污染治理[17]、政府精准扶贫[18]，运动式治理的运用促进了政府治理的显著绩效。由常规治理的低效化到运动式治理的高效化，彰显了运动式治理的独特价值。

综上所述，在大多数学者看来，运动式治理只是常规治理失败模式下的替代性社会治理模式，且这两种社会治理模式都受到政府治理资源的限制，只是运动式治理因其良好的绩效而被政府投入更多的治理资源，但同时也分散了其他社会领域的政府治理资源。因此，运动式治理不是一种常态化的治理手段，而是政府为了解决常规治理绩效不足问题下的替代方案。但笔者认为，常规治理具体时间跨度大的特点，在日积月累下，政府投入的治理资源总量依然可观，而运动式治理具有时间短、见效快的优点，即使政府的治理资源投入较大，也具有适用的价值。在运动式治理后转型为新型常规治理，能够维持治理绩效，且政府资源投入较少。因此，新型常规治理的前提是运动式治理取得良好的绩效，在此基础上新型常规治理十分适用。虽然常规治理向运动式治理的转化，是常规治理绩效不足情况下的必然选择，通常情况下运动式治理的绩效远高于常规治理，能够解决常规治理所不能解决的社会问题。但是运动式治理不是万能的，而是应该在恰当的时机下，因地制宜地制定治理方案，尽可能发挥运动式治理的优势，减少运动式治理不利的一面，即可成功地解决困扰各级政府多年的顽疾性社会问题，从而将运动式治理的绩效发挥至最大限度。本文的案例，就是梨镇政府的河道治理由常规治理到专项治理再到新型常规治理的变化过程。鉴于常规治理中治理绩效低下，加之本文主要研究乡镇政府的河道专项治理实践，且专项治理是新型常规治理的前提，故下文介绍梨镇的河道专项治理及其随后转为新型常规治理的具体实践过程，并分析专项治理取得成功的逻辑。

三、梨镇河道专项治理的实践过程

十八大将“大力推进生态文明建设，扭转生态环境恶化趋势”作为各级政府的重要工作目标之一，把生态文明建设放在政府工作的突出地位。在明确的环保政治信号下，各级政府把环境治理作为一项政府中心工作来纳入日常的工作范畴。中心工作是县域治理核心内容，是县乡(市镇)两级政府的主要运行目标。涉及政绩和上级问责的治理事务，县级(市级)政府和乡镇政府会表现出“强治理”的特征，而涉及民众日常生活小事的治理不能显示政绩，则显现出“弱治理”的特征[19]。基层政府的河道治理实践，显示了该市黄河支流下游河段在常规治理中被忽视的“弱治理”到运动式治理中极为重视的“强治理”过程。在专项治理之前，梨镇的黄河支流养殖区违建问题一直存在，并未得到妥善解决。直到中央政府出台“清四乱”的治理政策并以中央政府强制力来层层传导行政压力，在市级政府的行政激励和财政支持下，梨镇政府以运动式治理的方式完成河道专项治理任务。梨镇的河道专项治理行动，主要通过摸底调查、集中整治、巩固提升三个阶段来进行治理。

(一)河道专项治理的准备期

A市政府对黄河支流的“清四乱”的专项治理，前期经历了地方政府多次动员的过程，即省政府和市政府通过召开密集的“清四乱”动员会议来完成对下级政府的组织动员。据统计，2018年8月份截止2019年8月份，市级“清四乱”会议召开八次,主持者级别较高，多数由分管的副市长主持召开，或者由市检察分院院长主持，参与者由市级河长办、水利局、河务局等相关部门负责人以及各乡镇的镇长组成。省级会议召开四次，主持者级别更高，由省级检察院院长、省级副河长、水利厅副厅长等主持，参与者主要是地级市河长办和水利部门负责人。政府会议作为一种重要的科层动员手段，在政府的工作推进过程中，高密度的会议带来了多维度的动员，能够及时地传达上级部门的信息，能够聚合下级单位注意力，从而影响各级政府的治理行为[20]。在会议现场可构建上级领导与下级人员的权力关系，具有统一思想、下达任务、明确奖惩的重要功能，形式多样化的会议内容，可以应对不同阶段的不同工作重点[15]。政府会议主持人的行政级别越高，以及参与会议人员的行政级别越高、联动部门数量越多、参与人员规模越大等等，越是显示出会议的必要性和行政任务的重要性，越是能调动参与人员的工作积极性。

2018年8月至2019年3月，有关“清四乱”的行政任务，省级政府和市级政府在此期间多次召开动员会议，逐步完成了对下级部门和单位的动员。A市的河长制发挥了协同调度、明察暗访的作用，市河长办联合河务局、水利局、农牧局、环保局等单位，在乡镇政府的配合下，先期对各个乡镇需要治理的河道区域进行调查。在调查的基础上建立了问题清单，为集中整治阶段的工作开展明确了目标。A市根据全国最高人民检察院和水利部联合会议做出的“携手清四乱，保护母亲河”专项行动的要求，发布了《A市携手“清四乱”保护母亲河专项行动实施方案》，在市域范围内展开对黄河支流的河道流域治理。梨镇政府因地制宜地制定了《梨镇河滩“清四乱”工作实施方案》、《梨镇关于“携手清四乱，保护母亲河”畜禽养殖场(户)限期拆除奖励公告》等政策文件。文件治国作为一种客观存在的事实，不同等级的政府发布的文件具有效力不等的作用[21]。基层政府既是文件的接受者，亦是文件的生产者。基层治理的内容与形式离不开上级文件中的指导与规定，上级文件的落实同样离不开基层政府自制的文件[22]。通过大量会议和不同层级政府部门的文件，来自中央政府的河道治理任务在层级发包过程中被乡镇干部和农村干部在具体实践中落实。

(二)河道专项治理的攻坚期

机构重组，联动“条块”。2019年3月，梨镇全面启动“携手清四乱，保护母亲河”行动，对辖区河道范围内“乱占、乱采、乱堆、乱建”行为开展整治。梨镇党委和梨镇政府高度重视，提升了对行政任务的重视程度，把专项治理行动作为政治任务来完成，作为暂时的中心工作来完成。暂时叫停原有科层制常规过程并确立新的政府运行模式，是运动式治理的显著特征。梨镇在原有的行政系统的基础上，重组乡镇科层组织的隶属关系，成立了以镇党委书记为政委、镇长为指挥长的“清四乱攻坚指挥部”，并且抽调42名乡镇政府的工作人员，一共组成9个攻坚小组，组长由总指挥和副总指挥担任，并根据村庄养殖户的数量，每个村由1到2个攻坚小组负责。在梨镇的常规治理中，驻村干部制度依然发挥着作用。每个攻坚小组中，都有乡镇的驻村干部作为组长或者小组成员参与其中。梨镇政府的“清四乱”攻坚指挥部的人事安排，相当于在党委、政府部门的基础上建立一套崭新的政府体系[23]。这种治理任务单一的政府体系，成员行动力更强、办事效率更高、治理目标更加明确。4月1日，梨镇召开攻坚指挥部系统内部的会议，会议明确了每个人的责任分工，明确了攻坚的具体时间节点，明确了工作进度的奖励办法。4月2日，梨镇政府联合A市的河长办、河务局、水利局、农牧局、环保局等相同级别的“条条”机关，并联合6个村庄村干部和镇政府攻坚组成员，召开专项治理工作推进会。

表2 攻坚指挥部领导系统、附属办公室、村庄三委成员

广泛宣传，全面动员。政府工作宣传，是中国共产党通过社会舆论的力量完成对社会大众的广泛动员。党组织中的宣传部门成为党的工作的重要组成部分，发挥了不可替代的积极作用。乡镇政府多次召开河流沿岸村庄村干部参加的“清四乱”专题会议，通过营造政治氛围，让广大村干部的积极性充分调动起来，并且以“清四乱”工作完成的质量来对各个村的工作进度进行排名，通过一套奖励制度来对村干部的积极性进行二次调动。攻坚指挥部与河长办、河务局积极沟通，攻坚组则采用其他地区的经验，以“先易后难、稳步推进”的整治思路深入到家户宣传政策。梨镇政府先后多次召开村干部和群众的动员会，集中观看“清四乱”宣传片，组织养殖户宣传讲解会，让养殖户了解政府政策，消除养殖户的顾虑。6个村庄的村口、村主干道、村广场等区域，悬挂宣传横幅，进行墙面喷绘，张贴宣传公告和限期拆除奖励公告，并通过宣传车巡回播放宣传录音，派遣法律顾问深入养殖户，解答养殖户的法律咨询。全方位、多渠道的宣传方式，让“携手清四乱，保护母亲河”家喻户晓，极大地调动了河道专项治理的舆论氛围，得到了大部分村民的理解、支持和配合，为下一阶段的违建拆除奠定了良好的民意基础。

表3 梨镇奖补标准一

表4 梨镇奖补标准二

攻坚中的“攻坚”。梨镇政府制定了三个时间节点，并根据当年的乡镇财政水平和市政府的财政补助情况，制定了合适的奖补措施。梨镇需要拆除违建的养殖户达228户，其中几十户早已放弃养殖，在攻坚阶段的前几天就签署了《同意拆除协议》，乡镇政府的奖补资金随即汇入养殖户账户。示范效应下，剩余的养殖户的积极性被充分调动，其中的214户在5月5日完成了拆除协议的签署，他们的奖励资金也随即汇入了账户。至于仅有的数位养殖户进行了越级集体上访，但是在乡镇政府整合自有的治理资源的情况下，被顺利化解[24]。梨镇政府制定了两套奖补标准，具体的资金发放按照对养殖户最有利的方式来执行。最后的统计结果表明，大部分养殖户都是120元/平方米的资金发放标准，满足了大部分养殖户的心理预期。在拆除违建过程中，动员式治理的过程以“无情执法，有情操作”的形式表现出来。有情操作成为动员式治理的行动逻辑，这是一种社会化的治理方式，使消极影响最大限度地降低，并且大大减少执法对象的激烈抵抗[25]。农村中，公平的观念深入村民的价值观，奖补的资金发放标准照顾了养殖户的实际情况，平息了大部分养殖户的不满。在攻坚指挥部的运作下，在村干部的积极配合下，梨镇河道专项治理大获成功。

(三)河道专项治理的巩固期

在市、镇两级河长制的基础上，A市将河长制贯彻到村庄一级，该市共计市级河长12名、镇级河长46名、村级河长362名。该市建立了河道治理长效机制，优先从建档立卡贫困户中聘请村民作为河道管护员。梨镇政府设置河道管护员12名，配合沿岸6个村庄的村级河长开展维护工作。市级领导调研梨镇河流“清四乱”治理的行动三次，最高级别是市长亲自调研；省级政府调研两次，河南省人民检察院郑州铁检分院检察长调研一次，水利部河湖管理司副司长调研一次。上级领导干部调研下级政府的行政任务完成进度、质量等，其级别越高越是显示出该行政任务的重要性和紧迫性，越是能够调动下级政府的工作积极性。随着梨镇河长制的贯彻落实，适时把运动式的“清四乱”专项行动转化为一项新型的常规治理成为转变政府治理方式的需求，也是维持专项治理绩效的必要行动。环境治理具有长期性，需要对环境治理的结果予以维护。因此，在河道专项治理结束后，梨镇政府对专项治理的成果进入长期的维护阶段。

在河滩上违建不是一朝一夕的事情，可以预计梨镇的“清四乱”治理成果通过乡镇河长的不定期督查，村级河长、河道管护员的日常巡视，专项治理行动的成果能够得到维护。新型常规治理是运动式治理转型的方向，推进国家治理体系和治理能力现代化追求的是持续有效的常规治理[26]。在A市的规划中，黄河支流沿岸的河滩，除目前的果树种植区继续保持外，违建拆除后清理出的空地用于村庄土地流转。梨镇政府的财政资金用于对“村级河长”和河道管护员日常巡视工作的补贴，并且乡镇河长采取不定期的巡视制度，以加强对村级层面的工作监督。这是一种将河道维护与参与人员利益捆绑的方式，能够提高村干部和村庄河道管护员的维护积极性，是确保专项治理成果长期维护的有力措施。这是一种持续有效的新型常规治理形式，能够将河滩违建扼杀在萌芽期，并大幅度减少治理成本。梨镇的黄河支流河段，在历时多年的治理中，经过常规治理中不被重视的阶段到疾风骤雨般的运动式治理阶段，再由运动式治理到新型常规治理阶段，是中国各地政府环保治理的缩影。

在环境政策的实施过程中，政府内部上下级部门间会出现“博弈”性质的谈判。“动员模式”的环境政策中，在委托方采纳动员模式的条件下，“准退出”是代理方的最佳应对策略[27]。在梨镇的河道专项治理行动中，面对“条条而非块块”的中央政府(全国最高检察院、水利部)的治理任务，A市政府以巨大的财力、物力、人力来投入到专项治理行动中，在治理过程中既没有出现下级政府与上级政府的“博弈”，也没有出现下级政府的“准退出”。面对“绿水青山就是金山银山”的环保宗旨，面对来自中央政府释放的来自环保领域的强烈政治信号，面对来自全国最高检察院和水利部召开的联合治理行动方针，梨镇政府把河道专项治理行动作为阶段性的中心工作来完成，最后成功地完成了河道专项治理任务，并且通过将运动式治理转为新型常规治理来维持治理绩效。

四、河道专项治理成功的逻辑

在市政府和梨镇政府对辖区河流的常规治理实践中，在A市的“十三五”环保规划和之前的环保规划中，黄河主要支流的下游区域都没有受到市政府的重视。尽管河堤内的养殖场阻碍泄洪通道并带来养殖业污染，在A市的农村环境治理中，黄河支流河段下游的治理一直是缺位的。在实地调查中，了解到下游河段的治理缺位是存在缘由的，但是这种缘由不应该成为环保治理执行不力的借口。A市黄河支流下游河流在违建养殖的情况下，流域污染和泄洪通道不畅的“顽疾”在最高人民检察院和水利部的联合发文的专项治理下，该河段才迎来了治理的“春天”。在乡镇政府的专项治理下，黄河支流的河滩违建养殖问题得到了有效治理。A市黄河支流的治理进程可以概括为以下特点：常规治理下的治理失败——运动式治理下的成功治理——新型常规治理下的治理成果维护。在A市的多个乡镇政府辖区的河道治理取得成功的前提下，分析河道专项治理的实践逻辑，能够概括中西部地区的乡镇政府进行运动式治理取得成功的普遍性缘由。在案例中不难得出一个结论，即政府治理激励强度、政府治理的注意力分配、环保治理发包的层级、政府治理资源投入等等，在很大程度上决定环境治理的成败。

(一)上级政府的政治激励与财政支持

1.上级政府的政治激励

在中国的科层制中，下级政府官员的晋升由上级政府决定，基层官员晋升的政治激励需要被上级政府纳入视线并引发上级政府足够的重视。由此，环境治理作为晋升效力较弱的“弱治理”，才能转为对晋升有较强效力的“强治理”。基层政府的社会治理，在县市级别政府中，为了能够在“晋升锦标赛”中获得优势地位，此类基层政府拥有较多的财政资金，由更全面的专业部门组成，是最低一级的完备政府。在招商引资、社会治理、精准扶贫等方面，基层政府主要官员会通过积极作为来谋求晋升，即试图通过超出该地区其他同级别政府的显赫政绩，来向上级政府发出有“晋升资格”的信号。政府绩效表现是官员向上级释放信号的重要渠道，上级控制而下级谋求的升迁机会是稀缺的，只有完成其他同级政府(部门)难以完成的行政任务才能获得上级的青睐[28]。当某位官员政绩斐然却多年难以晋升，即他发出的晋升信号失败了，遇到了职业生涯的天花板，其日常行政工作的积极性就会下降。为了维护下级官员的工作积极性，上级政府也会适时对政绩较好且任期内没有犯重大错误的下级官员进行提拔。下级官员的晋升既空出了下级官员的职位用于更低级别官员的晋升需求，也提高了各个层级官员的工作热情。但是站在行政层级最低的乡镇政府层面，县市政府的提拔并非只看乡镇主要干部的绩效，而是掺杂了一些“关系运作”的成分。乡镇政府主要干部的晋升，在很大程度上取决于镶嵌在差序格局的社会关系，即越往基层，基层官员晋升的关系运作越普遍[29]。因此，在“晋升锦标赛”中，县市及其以上各级政府官员的晋升中，上级政府对下级政府干部的提拔的“政绩”偏好远强于县市对乡镇干部提拔的“政绩”偏好。

梨镇所在的A市，科级干部的籍贯大部分在该市，具备差序格局的社会关系的条件。因此，梨镇科级干部的晋升途径除了在任期中以经济发展为代表的“显赫政绩”信号外，在市域范围内具有差序格局特征、纵横交织的社会关系网络也是梨镇干部晋升的主要途径之一。在上级政府没有治理任务的分派时，梨镇政府官员没有足够的“晋升”政治动力来完成对镇域范围内黄河支流的治理。梨镇干部只要能够做到按部就班的完成市级政府的常规治理任务，就可以维持职务，并且有机会获得晋升。在乡镇政府层面，主要干部的晋升途径除了依靠政绩外，还可以依靠县域范围内交织的社会关系网络来获得晋升，由此弱化了乡镇政府进行额外的常规治理的动力。上下级政府之间存在“委托—代理”的关系。只有更高层级的政府(中央政府、省政府)发出的行政性环境治理任务，才能引发市政府的关注并获得市政府的强力推动，因此环境治理绩效能够成为乡镇政府官员的晋升政绩，能够强化乡镇政府主要官员的治理动力。河道治理来自中央政府的行政指令，良好的治理绩效有利于乡镇级别官员获得更多的晋升机会。为此，梨镇政府迅速设立攻坚指挥部并投入了大量的人力、物力，展开河道专项治理，并取得了良好的治理绩效。

2.上级政府对乡镇政府的财政支持

分税制改革后，除中央政府外，各级地方政府的财政资金大多入不敷出，需要上级政府的财政资金转移才能维持本级政府的运转。农业税费改革后，虽然增加了农民收入，但是直接削弱了乡镇政府的财政收入，对乡镇提供镇域范围内公共产品产生消极影响[30]。由于乡镇政府财政汲取的薄弱，乡镇政府的社会治理具有“不出事逻辑”，核心表现就是消极和不作为[31]。在乡镇政府的环境治理中，除了遵循“不出事逻辑”之外，同时也遵循“策略式应对”的逻辑，即通过“运动式应对”、“利益共谋式应对”与“变通应对”来完成环境治理任务[32]。由此可见，乡镇政府之上的各级政府对环境治理的财政资金投入量和乡镇政府财政资金的充裕与否，直接决定了乡镇政府治理环境的资金投入能力和彻底治理的程度，也就间接地决定了乡镇政府环境治理的成败。在中国的科层制下，上级政府对下级政府具有不可动摇的影响力。上级官员有足够的权力决定下级官员的晋升，下级官员不得不通过各种政绩来获得晋升的机会；同时上级政府控制了下级政府的财政资金，直接影响了下级政府的治理规划和治理注意力分配，那些重要领域成为优先治理的对象。

环境治理中，治理绩效相对明显、治理阻力相对较小、治理精力耗费较少的领域，所需治理的资源总量相对较少，基层政府会率先在此类领域进行治理，即基层政府为了彰显出环境治理的政绩，通常选择“投入少，产出大”的治理项目。A市政府的环保规划中，采用的就是此类治理逻辑。A市黄河支流的上游是该市城市自来水的水源地之一，市政府投入了大量的治理资源，但是下游的河道治理则被选择性忽视。梨镇政府财政资金不足，在上级政府没有专项的治理资金支持与治理任务分配的情况下，梨镇政府没有动力和资源去进行河道环境治理。在中央政府布置的“黄河清四乱”治理中，黄河支流的治理任务已经转为地方政府的政治性中心工作，梨镇政府不得不全力以赴地完成治理任务。在梨镇政府实施的奖补政策中，市级财政负担了大部分奖补资金，这也是梨镇政府能够积极推进专项治理的缘由之一。在基层政府的治理实践逻辑中，基层政府自身拥有足够的财政资金或者得到上级政府足够的财政资金的转移，是决定基层政府治理动力和治理效果的重要限制性因素。上级政府作为行政任务的委托方，下级政府需要倾尽全力去完成。乡镇政府作为最低层级的政府，在县市政府分派政治激励性足够强且拨付治理的专项财政资金后，乡镇政府的官员有足够的动力去积极完成治理任务。

(二)乡镇政府间的横向竞争与治理注意力分配

1.乡镇政府间的横向竞争

“结对竞赛”是基层治理场域出现了一种上级“条条”部门与下级“块块”之间紧密合作、共同向上级政府发出政绩信号的新机制。这种情况出现在城市基层治理的实践中，是产生交叉政府之间的竞争行为，是城市基层政府的职能重心从传统的发展经济转向公共服务与社会治理领域的结果[33]。乡镇政府的主要治理对象是农村居民，大力发展经济和维持社会稳定仍然是乡镇政府的职能重心。社会稳定一直是各级政府工作的重点，而大力发展经济才能提高农村居民的收入，进而才能追求公共服务与社会治理的改善。在基层政府的职能重点中，乡镇政府和街道政府是不同的。因此，县市政府把容易比较的经济发展数据作为对乡镇政府的目标考核重点。在经济锦标赛制度下，乡镇政府间的竞争是一种“块块”之间的竞争。中西部县域经济社会发展相对滞后，乡镇政府在锦标赛中的排位与乡镇主要领导的执政水平高度相关，因而晋升锦标赛模式的运行更具实质性[34]。乡镇政府主要官员的晋升锦标赛不仅仅是在经济发展层面，还表现在其他的层面，诸如镇域范围的社会稳定、提供镇域范围的教育、医疗及其他公共物品。尽管经济发展在乡镇政府竞争中占据最大的成分，但是在环境保护、农民上访、社会稳定等传统领域，同样有“一票否决”制度的存在。

中央政府专项治理任务的层级分配中，梨镇政府和龙镇政府的治理对象数量和治理任务的难易程度基本相同，因此两个乡镇的专项治理行动，具有了治理进度、治理效果、治理资源“投入——产出”效率的量化直观对比。面对A市政府的高频次动员会议和不定期的实地调研，两个乡镇政府有足够的晋升动力进行“暗中较量”，横向的竞争加快了河道专项治理的进度，提高了河道专项治理的效果，并迫使乡镇政府寻求河道治理资源投入与产出的最优化。在A市政府召开的河道专项治理总结会议上，梨镇政府、龙镇政府同时受到市级政府的表彰，显示出基层政府间横向竞争对治理绩效产出的优势。除了依靠县域范围内交织的关系网络来获得晋升外，基层政府间的横向竞争也是基层政府主要干部晋升的途径之一。尤其在我国中西部地区，乡镇经济发展的可塑性更强，乡镇政府治理成效的直观对比更为明显。因此基层政府间的横向、全方位的锦标赛式的晋升竞争，是推动基层政府强化本级政府治理能力和转变治理策略的重要推动力之一。

2.乡镇政府的治理注意力分配

中国政府行为的一个特征是职能部门本可以利用业务指导权开展工作，却选择借助党委政府的权威地位推动工作的开展。水利部作为中央政府的职能部门，在政府社会治理的注意力竞争中，和党委、政府相比，作为象征权威，它的环境治理行政发包相对弱势。水利部的主要工作模式是部门协同，激励策略是上级职能部门的问责，由此在激励强度上属于“弱激励”，治理效果也因此较差[35]。2012年的十八大之后，中央政府加大了环保治理的力度，环保治理被各级政府提高到前所未有的程度；与此同时，随着经济建设的发展，各级政府的财政收入逐年增长。因此，各级政府在环保治理方面增加了注意力分配，并增加了环保治理的资源投入。但环保治理仅仅是各级政府诸多工作任务中的一项，并未到独占鳌头的地步，在政府各类治理任务共同分担增加的财政收入、财政预算和实际的财政支出后，环保治理的资金增加的比例有限。同时，各级政府需要环境治理领域的广泛性、区域的广阔性，导致依然有大量领域、区域未能获得足够的治理资源投入。

因此，尽管“携手清四乱，保护母亲河”的专项治理行动是由最高人民检察院和水利部发起的，也是水利部河湖管理司的干部对治理效果进行验收，为何却得到来自地方各级政府的高度重视。实际上，虽然此次河道专项治理行动由中央政府职能部门发起，但是在“绿水青山就是金山银山”的环境治理宗旨下，环保不再是环保部门的常规行政事务，环境治理作为国家治理“五位一体”之一，实际上具备了党政同责的条件。在这种情况下，乡镇政府之上的各级地方政府的专项治理行动虽然主要是政府副职领导在推动，而乡镇政府级别是正职领导在主导治理，实际上环保治理的成效，一定程度上具备“一票否决”的关键性。因此，作为最基层的乡镇政府，即河道“清四乱”专项治理阶段，河道专项治理工作在乡镇政府日常工作的注意力竞争中获胜，整个乡镇政府把某一阶段的中心政治工作的高度赋予给河道专项治理行动。在基层政府全员围绕河道专项治理的中心政治任务的情况下，能够以较快的进度完成这项行政任务。在乡镇政府的治理中，只有较高层级的市政府投入足够的注意力去进行治理任务的分派，才能调动基层政府的积极性，乡镇政府才会调动足够的治理资源去实施治理，治理才能取得显著的成效。

综上所述，乡镇政府河道专项治理的实践逻辑，与上级政府政治激励强度(乡镇官员晋升激励)、乡镇政府注意力分配的调整、乡镇政府横向竞争的机会、乡镇政府专项治理的财政资金获取密不可分。提高上级政府对乡镇政府的政治激励强度，强化基层政府对社会治理方式的娴熟运用和对治理技术的及时调整、优化，促进基层政府可支配财政资金的有序增长，促进基层政府对晋升途径和晋升竞争的合理认知，是提高基层政府综合性社会治理能力的可实践的有效方式。在河道专项治理中，市政府对梨镇政府有较强的政治激励，梨镇政府增加对专项治理注意力、增加治理资源的投入；市级政府对梨镇政府的财政资金拨付，以财政专项资金的形式完成梨镇政府拆除违建的大部分资金投入，以及基层政府间晋升的横向竞争意识的唤醒，共同产出梨镇政府河道专项治理行动的显著绩效。在运动式治理下，梨镇政府解决了久拖不决、困扰市镇两级政府、危害村庄环境的河滩违建养殖问题，显示了运动式治理的特殊价值和强大的治理绩效。

五、结论与讨论

本文以梨镇政府河道治理过程为阐述脉络，分析了“常规治理被选择性忽视——专项治理的绩效显著——转为新型常规治理”的脉络，重点介绍了专项治理的过程和绩效，展现了运动式治理的独特价值，探讨了环境治理与基层政府治理的联系以及环境治理能够取得成效的条件。基层政府的环境治理离不开上级政府的政治激励，离不开基层政府适时调整政府工作的注意力分配，离不开基层政府财政能力的纾解，离不开基层政府间的横向竞争。在很多学者的研究中，运动式治理被污名化了，他们的研究成果对运动式治理否定的多，肯定的少。梨镇政府的运动式河道专项治理的成功实践及转化为新型常规治理的治理绩效维持，能够为中国的运动式治理带来更多的“正名”。

通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系是我国转型国家治理的内在逻辑[36]。当社会转型过程中需要政府使用“运动式治理”工具的情况下，应该把运动式治理作为有效治理的手段加以运用。梨镇政府的河道专项治理行动，得到黄河支流沿岸绝大部分村民的支持。专项治理过程中，基层政府的行政合法性得到维护，国家权威在拆除违建中得到巩固，国家意志能够从中央政府贯穿至农村的家家户户，也是国家治理能力显著提高的表现。运动式治理运用的必然性，反映了中国政府在社会治理过程中面临着一些实际的困境，运动式治理是各级政府最为依赖的一种治理手段和最立竿见影的治理方式[37]。当常规治理失效的情况下，唯有运动式治理才能力挽狂澜地将社会运行中的不协调之处进行理顺，从而维持政府的治理成果。

将运动式治理置于中国官僚制整体视域的制度逻辑之下，把运动式治理为常规化治理失效后的一种补充工具和纠偏机制，是一种有限理性式的肯定[38]。把运动式治理置于政治民主化的对立面，把政治民主化作为政治发展的核心目标，以“人治与法治”、“有效性与合法性”的对立为着眼点[39]，显然未能将人民群众的根本利益置于首位。当常规治理无法维护社会稳定、无法保证人民群众安居乐业、无法为社会发展提供稳定的制度环境，这样的常规治理意义何在，此时需要的是运动式治理立竿见影的显著治理绩效。梨镇和龙镇政府的河道专项治理行动，彻底解决了困扰A市的河滩违建养殖问题，为整个流域的可持续发展带来更多的益处。黄河流域“清四乱，保护母亲河”的专项治理行动在黄河流域各地同时进行，随着专项治理取得成功，整个黄河流域的生态环境会进入良性维持的状态，这再一次彰显了运动式治理的独特价值。河道专项治理给黄河流域的人民群众带来实实在在生活环境的改善，这才是真正为人民服务的展现，亦是运动式治理的真正价值所在。