法治护航制度创新 打造改革开放新高地
——《中国（江苏）自由贸易试验区条例》解读

☉顾文卿

特邀嘉宾：

王腊生 省人大法制委主任委员

吕小鹏 省人大财经委副主任委员

夏正芳 省人大常委会法工委副主任

崔 健 省自由贸易试验区工作办公室副主任

建设自贸试验区是党中央、国务院在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。为充分发挥地方立法的引领、推动和保障作用，2021年1月15日，省第十三届人大常委会第二十次会议通过了《中国（江苏）自由贸易试验区条例》（以下简称条例），自2021年3月1日起施行。条例的颁布实施为我省高标准高质量建设自贸试验区提供了重要法治保障。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾作全方面的解读。

问：建设中国（江苏）自由贸易试验区，是江苏推动经济高质量发展走在前列的重要支撑、增创改革开放新优势的重要载体，也是江苏为全国发展探路的重大政治责任。请介绍一下我省制定自由贸易试验区条例的背景？

崔健：国务院批复的《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》中，明确要求我省加强地方立法，建立公正透明、体系完备的法治环境，为进一步引领和推动江苏自贸试验区高质量建设发展，研究出台条例十分必要。制定条例有利于全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，在构建国内国际双循环新发展格局中准确把握自贸试验区面临的形势任务，高标定位、高点起步、高位推动我省自贸试验区建设；有利于发挥立法的引领、规范和推动作用，建立健全有利于制度创新的体制机制，为先行先试、改革创新提供有力法治保障；有利于推动自贸试验区加快形成市场化、法治化、国际化营商环境，推动高端创新要素合理流动和高效组合，激发产业创新活力，为全省制造业创新发展和转型升级树立一流标杆、形成示范效应，推动江苏制造向全球价值链中高端迈进；有利于进一步总结梳理和优化整合现有政策措施，通过立法把行之有效的经验做法予以固化，并健全相关制度机制、完善相关政策支撑，加快形成自贸试验区发展和竞争新优势。

问：可以介绍一下我省自贸试验区的总体情况吗？

崔健：江苏自贸试验区总体定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，全面落实中央关于深化产业结构调整、深入实施创新驱动发展战略的要求，推动全方位高水平对外开放，加快“一带一路”交汇点建设，着力打造开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区。自设立以来，132项既有改革试点任务94%已落地，同步建立企业需求、集成创新、复制推广清单，形成“1+3”动态清单；探索实施全国全省首创改革举措60 余项，形成115 项制度创新成果和生物医药全产业链开放创新思路举措，第一批“20+20”经验案例在省内初步复制推广；赋予片区273项省级管理事项，出台配套政策文件110 余份，形成以省“自贸试验区高质量发展若干意见”为总领、3个设区市支持政策为主干、省相关部门专项政策为支撑的“1+3+N”政策体系。截至2020年底，自贸试验区共新增市场主体4.1 万余家。2020 年，实际使用外资22.9 亿美元，占全省9.7%；进出口总额5630.5 亿元，占全省12.7%。

问：作为指导自贸试验区建设的地方性法规，这次立法的指导思想是什么？

王腊生：中国（江苏）自贸试验区建设是国家战略，其核心是制度创新，条例作为自贸试验区建设的框架性法规，要体现“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。为此，我们在立法过程中以国务院批复的《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》为依据，对接国际高标准经贸规则，参考国家和省有关文件，注重：一是反映和固化我省自贸试验区改革试验成果，体现江苏特色，并预留制度创新空间。对总体方案已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项，如制定负面清单、土地供应方式等内容在条例中加以肯定；对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新、金融创新等通过“概括加列举”等表述方法，增强立法的前瞻性，为未来的制度创新预留空间。二是处理好中央事权与地方事权的关系，推进自贸试验区投资开放、贸易便利和金融创新。对涉及金融、税务、海关等国家事权的内容，从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度进行规范；对涉及地方事权的管理体制、综合监管等内容，从深化自主改革、加强事中事后监管的角度进行规范，增加体现改革方向性的规定。三是突出转变政府职能重点，加强法治保障，为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。明确在自贸试验区加快推进政府管理体制创新、投资贸易创新的总体性要求及法治保障等相关规定。

问：制度创新是自贸试验区的核心，条例在赋予自贸试验区更大改革创新自主权方面都有哪些措施？

吕小鹏：为了进一步鼓励和支持自贸试验区先行先试，进行制度创新，条例主要做了以下几个方面的规定：一是建立容错机制，对于改革创新出现失误，但符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取不正当利益，未恶意串通损害国家利益、社会公共利益的，对有关单位和个人免予追究相关责任。对法律、法规未明确禁止或者限制的事项，鼓励自然人、法人和非法人组织在自贸试验区开展创新活动，充分激发市场主体活力。二是优先在自贸试验区实施重大改革举措、布局重大创新平台，在规划、土地、环境保护、能源利用等方面给予支持。三是依法赋权和调法调规。坚持“放是原则、不放是例外”，依法将能够赋予的经济管理权限，赋予自贸试验区行使。明确自贸试验区改革创新需要暂时调整或者停止适用有关法律、行政法规、部门规章部分规定的，有关机关应当及时提出建议，依照法定程序争取国家支持；需要暂时调整或者停止适用地方性法规、政府规章的，由制定机关依法作出决定。四是深化“放管服”改革，全面推进“互联网+政务服务”模式，加快政务信息系统整合和数据共享，实施商事登记确认制度，探索行业综合准营制度，放宽商事主体登记经营场所限制，持续优化审批服务。

问：投资开放和贸易便利可以说是自贸试验区赖以发展的基础，条例对此都有哪些规定？

夏正芳：自贸试验区设立背景主要是新时期我国确定了全方位对外开放新格局，要对标国际高标准投资贸易自由化便利化要求，在投资、贸易等方面不断进行制度创新和扩大开放。因此，条例在投资开放方面，规定对外商投资依法实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，自贸试验区外商投资负面清单按照国家有关规定执行。鼓励外资投向先进制造业、现代服务业等领域，充分发挥外资对产业转型升级和高质量发展的带动作用。支持发展总部经济，支持外国投资者全面参与自贸试验区建设，支持完善对外投资综合服务体系。在贸易便利方面，规定自贸试验区应当建立与国际国内贸易发展需求相适应的监管模式，优化贸易监管和许可要求，实行高标准的货物贸易和服务贸易便利化自由化，推动贸易转型升级。实行国际贸易单一窗口服务模式，根据国家有关规定实行跨境服务贸易负面清单管理制度，放宽服务业市场准入，扩大优质服务进口。明确建立完善服务贸易创新发展跨部门协调机制，开展海关监管制度和出入境检验检疫监管制度创新。建立跨部门、跨区域的信息互换、监管互认和执法互助机制，加强陆海联运通道建设，加快港口航道、专用铁路等重大综合交通设施建设。

问：《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》明确，着力打造实体经济创新发展和产业转型升级示范区。条例在推动实体经济创新发展方面有哪些规定？

王腊生：作为全方位高水平对外开放的“试验田”，江苏自贸试验区在引领促进实体经济高质量方面肩负重任。为此，条例设专章“实体经济创新发展”，给出了13 条推进实体经济创新发展，打造创新链、提升产业链、实现价值链的规定。条例明确，自贸试验区推进实体经济创新发展，探索产业转型升级和开放合作新模式，聚焦新一代信息技术、生物技术和新医药、新材料、高端装备制造等战略性新兴产业，培育全球创新链、产业链和价值链中高端企业。对龙头企业，规定自贸试验区应当支持产业链龙头企业和领军型企业联合上下游，推动企业在自主创新能力、品牌知名度、资源整合能力、企业家影响力等方面接近或者达到世界级水平。此外，还在完善财政、科技、人才、土地等方面政策支撑作了规定。比如在用地上，对自贸试验区内列入国家和省人民政府确定的重大项目，按照有关规定优先安排用地计划。再比如人才，条例对加大吸引高层次创业创新人才力度给出了众多优惠，对急需引进的外籍以及港澳台地区技能人才、技术人才和管理人才，适当放宽年龄、学历等条件限制；支持自贸试验区内国家机关、事业单位以聘任制等形式引进高层次人才，探索实行年薪制、协议工资制。