建设工程文物保护许可存在的问题及对策分析
——以淄博市为例

李 胄

（淄博市政务服务中心，山东 淄博 255000）

淄博市作为齐国故都，是齐文化的主要发祥地之一、历史文化名城，广袤的土地下埋藏着大量的文化遗存，通过“第三次全国文物普查”的开展，淄博市共普查出不可移动文物2千余处，其中各级文物保护单位1千余处。近几年，淄博市提出对标深圳等先进地区的整体措施，陆续开展“一号改革工程”、“十二大攻坚行动”等重点工作，积极优化营商环境，交通出行、社区配套、企业投资等项目建设和城镇化建设提速发力，各类建设工程立项、施工过程中涉及不可移动文物的情况越来越多。因此，当前新形势下，怎样处理好文物保护与建设工程的关系，具有非常重要的现实意义。

1 开展建设工程文物保护许可的必要性

随着国家对文物保护工作的日趋重视，全社会对保护文物重要性的共识已基本形成，促进文物保护与城市建设融合发展，避免不可移动文物遭到破坏的思想已经逐步被认可。为此，《文物保护法》等法律法规用很大篇幅对建设工程中的文物保护工作进行了明确规定，作出了“工程项目立项、选址前应当征求文物行政部门意见”、依法办理建设工程文物保护许可的规定。

办理建设工程文物保护许可，为何会对文物保护工作产生良好的推动作用？首先，办理建设工程文物保护许可，事先需要对建设用地进行考古调查勘探。通过考古工作，能够全方位的摸清用地范围内的文物分布、保存情况，能够帮助相关部门对涉及的文物提出有针对性的保护措施。其次，涉及不可移动文物的建设项目，须按要求编制《文物影响评估报告》和《建设工程文物保护方案》。这两份材料的编制，能够有效解决建设项目施工过程中可能对文物本体造成的碰撞、扬尘、振动等影响及对文物历史风貌造成的视觉污染等影响。从此可以看出，高效开展建设工程文物保护许可，能够从根本上促进工程建设中的文物保护工作，最大限度的降低工程建设对文物的影响。

2 现阶段建设工程文物保护许可中遇到的问题分析

1）建设单位或个人不主动履行审批手续。近几年，虽然全社会的文物保护意识和法律意识有了显著提高，但仍有很多建设单位或个人出于自身的经济利益考虑，一不愿自己出资来进行考古工作，二怕开展考古工作会影响工程的整体进度，因此选择对建设工程文物保护许可视而不见。这就容易出现未办理建设工程文物保护许可便擅自施工建设，最终导致文物遭到毁灭性的破坏的情况。比如前几年，一旅游景区管理单位，为增加景区内的民宿设施，擅自将5处清代古建筑全部拆毁的问题；又比如一村民，未办理建设工程文物保护许可，擅自在省级文物保护单位保护范围内建设养殖场，导致龙山时期文化遗址被破坏的问题。这些情况的发生，一方面表露出很多建设单位或个人还是缺乏文物保护的理念，另一方面也表现出了监管部门对未办理建设工程文物保护许可便擅自施工建设的违法行为的执法、查处力度还有待加强，违法后的责任追究等相关工作还需更具针对性、实 效性。

2）办理建设工程文物保护许可的范围还不明确。一是县级文物保护单位保护范围和建设控制地带未全部完成划定公布。淄博市除市级以上文物保护单位都已划定并公布外，500余处县级文物保护单位仍有近30%没有完全划定并公布保护范围和建设控制地带。二是不在历史文化名城范围内且占地两万平方米以下的建设工程得不到有效控制。淄博市为山东省人民政府批准公布的省历史文化名城，因此，在淄博市各市辖区内的建设工程都需要办理建设工程文物保护许可，但由于桓台、高青、沂源三县不属于历史文化名城范围，且这三县没有公布地下文物保护区，因此，仅能要求建设项目在涉及文物保护单位或占地两万平方米以上时办理建设工程文物保护许可。在这些问题的困扰下，界定一个项目是否需要办理建设工程文物保护许可，往往都要靠审批人员平时的工作经验来判断，在对审批工作造成困扰的同时也势必会对文物保护工作产生不利影响。

3）考古资质单位数量与经济建设速度不匹配。随着淄博市近几年的快速发展，越来越多的建设工程需要办理文物保护许可。但目前，淄博市虽已成立了考古研究所，但由于成立时间尚短，还没有取得考古资质，建设单位在办理文物保护许可时，只能聘请外市甚至外省的考古资质单位。由于相关设备和技术人员都需要从外地调配，再加上对当地文物分布及地下文物埋藏情况不熟悉，无形中为建设单位增加了时间、资金成本，也将一定程度上影响考古工作的整体质量。

3 高效开展建设工程文物保护许可的对策分析

1）加强文物保护法的宣传执行力度。要使建设单位和施工人员形成较强的文物保护意识和法制观念，就需要通过网络、广播电视、报纸等媒体多层次、多途径的加强对文物保护相关法律法规的宣传普及力度，阐明文物保护的重要性以及破坏文物的危害性。同时还需要加大对建设项目的事中事后监察力度，切实做到该停工整改的要及时监督整改到位，该移送处罚的要及时移送相关部门，该从重处罚的要绝不姑息，该记录不良行为的要坚决予以记录，以此来确保建设单位在项目立项、施工前能够主动征询文化和旅游部门的意见，并依法办理建设工程文物保护许可。

2）进一步明确许可范围，建立有效沟通。为使不可移动文物能在各种建设工程中得到全方位的保护，就应该尽快完善相关基础性工作：文化和旅游部门应尽快联合自然资源、住房建设部门，结合文物保护单位的保护要求，合理划定并申请当地县级政府公布县级文物保护单位的保护范围和建设控制地带；根据第三次全国文物普查的结果，尽快公布桓台、高青、沂源三县甚至是全市的地下文物保护区，以此来弥补关于占地面积两万平方米以下的建设工程无依据办理建设工程文物保护许可的空白。

3）加强考古队伍建设，推进考古勘探前置。一方面要积极利用人才引进政策，加强与省内外高校的交流，为淄博市考古机构引进高素质考古专业人才；另一方面要积极与高校和其他考古机构进行合作，为考古人员创造更多的理论学习和田野考古锻炼的机会，以此来确保尽快取得考古资质，承担起全市考古工作。

积极探索考古前置工作。目前，把考古调查勘探发掘工作前置到储备土地入库前，将考古费用计入土地收储成本，已经成为当前形势下解决文物保护和基本建设工作最可靠的模式。2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中也明确要求地方政府在土地储备时，对可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。在实际操作中，西安、沈阳、郑州、开封、济南等地都已进行了不同程度的探索，通过这种工作模式，已在加快项目落地建设、创新政府管理方式、优化营商环境等方面产生了积极影响，也会从根本上确保建设工程文物保护许可办理的便捷性、有效性。

4 结语

在现阶段，依然存在着很多问题影响着建设工程文物保护许可的办理，比如建设单位或个人不主动履行审批手续、办理建设工程文物保护许可的范围还不明确、考古调查勘探发掘机构数量与经济建设速度不匹配等。针对这些问题，就需要从加强文物保护法的宣传执行力度、明确许可范围，建立有效沟通、加强考古队伍建设，推进考古勘探前置等方面来改善。希望这些措施能够促进淄博市建设工程文物保护许可的办理，进一步提高建设工程中的文物保护工作水平。