政策创新与制定失灵*——基于“人才争夺战”的场景分析

□ 赵全军 季 浩

内容提要 近年来，国内人才竞争日趋激烈，“人才争夺战”以制定实施“人才新政”为主要载体，本质上是一场人才政策的创新扩散过程。 在这一过程中，一些地方“人才新政”的制定发生了一系列偏差，出现了政策设计“碎片化”、政策内容“同质化”、政策创新“浅表化”等“制定失灵”现象。 从制度分析的视角来看，组织协作中的结构摩擦力、地方竞争中的需求和路径同构、纵向代理中的逐级发包困境等三个制度性因素是诱致这些“制定失灵”现象发生的主要原因。基于中国公共政策过程的独特属性，可以通过创新运用“高位推动”机制、非正式治理机制、政策对话机制等策略来推动对人才政策“制定失灵”现象的有效治理。

人才是第一资源，把人才定位为破解区域发展瓶颈、提升城市竞争力的核心要素，已成为国内众多城市的普遍共识。 近年来，特别是2017年武汉市启动实施“双百万工程”拉开“人才争夺战”序幕后①，国内的人才竞争日趋激烈，出现了一个全国性的“抢才”甚至是“抢人”的浪潮，地方政府竞争呈现出由“为增长而竞争”向“为人才而竞争”转变的新态势。从实践来看，这轮“人才争夺战”以制定实施“人才新政”为主要载体，本质上是一场人才政策的创新扩散过程。 截至2020年底，全国有240 多个地级及以上城市先后发布了 “人才新政”，其中4 个一线城市、15 个新一线城市和30个二线城市全员参加。②各地“人才新政”主要以开放户籍、给予创业创新资助、提供购房或安家补贴等为核心内容，政策优惠力度普遍较大，而且不断升级加码，竞争非常激烈。……