欧盟在得失之间调整疫苗战略

胡黉

2021年2月17日，欧委会主席冯德莱恩（中）等欧盟领导人在布鲁塞尔出席一场新闻发布会，宣布欧盟将增加在购买疫苗方面的资金投入。

2020年初暴发的“第一波”新冠疫情给欧洲带来了严重的冲击。其时，欧盟成员国各自为战，一体化机制受到严重质疑。2020年6月，欧盟委员会推出“欧盟疫苗战略”，意在联合27国力量共同推进新冠疫苗的研发、生产及分配工作，这一战略被视作欧洲团结抗疫的象征。12月17日，欧委会主席冯德莱恩宣布欧盟将于圣诞节后全面铺开疫苗接种工作，并将其标榜为“欧洲时刻”。但她未曾想到的是，在未来的一个半月里，疫苗战略非但没有体现出欧盟的凝聚力，反而陷入乱局。

欧盟新冠疫苗战略陷入乱局

欧盟新冠疫苗战略推进缓慢，远远偏离了欧委会的设想。欧委会原希望疫苗接种工作能够迅速铺开，在2021年夏天之前为欧盟70%的成年人完成疫苗接种，以此为大规模的经济解封与复苏奠定基础。但疫苗战略铺开后，许多成员国仅从欧盟接收到了“象征性的”数千剂疫苗，进度一再遭到拖延。1月底，疫苗战略推进严重迟滞的局面已经非常明了：以初期接种速度推算，至2021年夏天欧盟仅能有15%的成年人完成疫苗接种。

英国和美国等在疫苗接种方面的表现更大大加剧了欧盟的焦虑感。英美开始大规模接种疫苗的时间原就早于欧盟三周左右，而相对充足的疫苗供应也确保了英美接种工作的顺利展开。据牛津大学的统计，截至2月14日，欧盟仅有3.14%的人至少接种了一针疫苗，同期英、美已分别达到22.54%与11.45%。相较而言，欧盟内法国和德国两个大国分别只有略高于欧盟整体水平的3.33%与3.28%。在疫苗接种方面与英美等相比之下糟糕的表现引起了许多成员国的强烈不满。

疫苗短缺成为重大挑战，欧盟与跨国药企就疫苗交付义务争执不断。截至2月19日，共有三款疫苗通过了欧洲药监局审批，分别由德国BioNTech与美国辉瑞联合研发，美国莫德纳公司单独研发，英国阿斯利康与牛津大学共同研发。然而，至1月中下旬，BioNTech-辉瑞与阿斯利康分别表示需延缓供应，而莫德纳的产能则远远难以满足欧盟需求。其中，阿斯利康将原定一季度8000万剂疫苗的交付量削减至3100万剂，这让欧盟难以接受。冯德莱恩要求阿斯利康履行疫苗交付义务，但阿斯利康负责人以合同为非刚性约束回击。阿斯利康还称当前局面是由于欧盟行动迟缓所致：欧盟2020年8月末才与药企达成协议，既造成疫苗工厂缺乏足够时间调整生产线，也落后于英美等国，而药企供应疫苗依照“先来后到”供给顺序。

在协商无果情况下，欧委会一度威胁动用政治工具向药企施压。欧盟认为阿斯利康将其在比利时、荷兰等地工厂所生产的疫苗优先向英美等供给的做法难以接受。1月29日，欧委会发表强硬声明，称将动用英欧签署的脱欧协议有关英国北爱尔兰的第16条，管控疫苗从欧盟出口至英国。然而该举措在宣布后，却遭到了来自欧盟内部以及英国等方面广泛而激烈的反对，其被视作对欧盟经济自由开放主张的悖离，“欧盟走向疫苗民族主义”的批评不绝于耳。1月30日，欧盟被迫宣布不再寻求就疫苗出口动用脱欧协议第16条。

此外，现有疫苗对于变异后病毒的有效性，阿斯利康疫苗对于65岁以上人群的安全性等问题也使得欧盟在推进疫苗接种方面面临严峻的局面。

过度聚焦采购环节是深层原因

压力之下，冯德莱恩于2月10日在欧洲议会发言时公开承认错误。她坦承欧盟之前存在认知错误，“我们（对疫苗）批准得晚，我们对大规模生产过于乐观，我们也过于笃定（疫苗）订单能按期交付。”她也对动用脱欧协议作为施压工具表示“深为后悔”。与此同时，欧盟仍坚持实行欧盟疫苗战略的正确性。无论是冯德莱恩，亦或是德国总理默克尔、法国总统马克龙，在经历一系列挫折之后依然力挺欧盟疫苗战略，将当前的乱局归结于策略失误与经验不足。

巩固欧盟内部团结、整合并利用单一市场的力量是欧盟疫苗战略推进的关键。其逻辑基础在于：成员国将与药企就疫苗生产进行谈判的权能交给欧委会，由欧委会统合27国市场的力量形成买方市场，从而扩大疫苗选择范围，压低疫苗价格，并迫使藥企对疫苗承担法律责任。这一做法亦产生了成效：根据公开数据，欧盟购买阿斯利康疫苗的单价较美国便宜50%以上，而购买BioNTech-辉瑞疫苗的价格是英国的75%。欧盟通过集体议价，减轻了财政拮据的成员国的财政负担。与此同时，通过形成整体框架推进疫苗采购，也避免了成员国间爆发“疫苗争夺战”。

欧盟疫苗战略过度聚焦采购环节，是催生当前乱局的深层原因。疫苗的产出要经历研发、审批、采购、生产、流通的一整套流程，而欧盟疫苗战略过度聚焦于采购环节，在研发方面投入有限，并忽视了大规模生产的难度。去年9月，在欧盟疫苗战略发布不久后，欧洲多国科学家就曾指出，相较于美国，欧盟在疫苗研发上的投资过少，同时也缺少统合，导致相关研究分散而难以形成合力。这使得欧盟既有的科研能力没有能最大限度“为欧所用”。与此同时，如冯德莱恩等人反复强调的，欧盟低估了大规模生产疫苗的难度，也未能在早期向其投入足够资源，从而导致了今日疫苗产能短缺的局面。此外，欧盟机构既有的官僚主义，以及统合27国立场所需要的时间流程也放大了上述弱点，致使欧盟在“疫苗竞赛”中落后。

欧盟已经逐渐意识到上述问题并试图加以调整。其一，与跨国药企冰释前嫌，进一步加大疫苗采购力度。1月31日，阿斯利康同意额外向欧盟提供900万剂疫苗，双方实现“停战”。欧盟还向其他药企增加订单。其二，在欧盟层面成立特别工作组，由欧盟内部市场专员布雷顿领导，协助医药行业突破生产瓶颈。近期，BioNTech在德国马尔堡的新生产基地已经开始投产，将有助于缓解欧盟疫苗产能短缺情况。其三，学习美国生物医学高级研究与开发模式，设立欧洲卫生应急机构，为疫苗研发提供跨地区、多政策领域的支持。2月17日，欧盟推出欧洲卫生应急机构孵化器，旨在联合科研、产业以及政府部门力量，协同应对新冠病毒变异。其四，欧盟也力图摘掉“疫苗民族主义”的帽子，推进全球疫苗分配有序合作。冯德莱恩在欧洲议会呼吁欧洲应加大对世卫组织“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）的投入。马克龙亦呼吁欧美拿出3%～5%的疫苗库存支援非洲。与此同时，欧洲出现了对中国和俄罗斯研发和生产的疫苗进入欧洲市场可能性的讨论，反映出其正在以更为务实的态度看待疫苗问题。

欧盟疫苗战略的得与失反映了过往欧洲经济一体化的特征：市场力量先行，科研力量分散，生产依赖全球分工。但在当前全球产业竞争加剧的大背景下，此次乱局无疑提醒欧盟，政府也需要更多参与到经济活动中，尤其是在技术和产业发展方面。正如领导疫苗生产工作的布雷顿在2月11日的发言中所申明的，此次危机将促使欧盟在保持开放经济的同时，加速“战略自主”进程。

（作者为中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员）