高校财政拨款制度中长期改革研究

摘 要：随着国家“十四五”发展规划的开启，结合江苏省高校财政拨款制度沿革，分析现行财政拨款制度的积极作用与不足之处，尝试构建多因素影响的江苏高校财政拨款中长期改革模型，以利于更加科学公正地配置资源，从整体上促进高校教育质量的提升。

关键词：高校 财政拨款 中长期 改革

中图分类号：F810;G64

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-055-02

高校预算拨款制度是高等教育事业发展的重要制度安排，是财政政策的重要组成部分。

“十二五”期间，江苏省不断改革完善高等教育经费筹措机制，为全面完成“十二五”高等教育发展规划确定的目标任务提供了有力的财力保障。“十三五”以来，不断推进高校预算拨款制度改革。高校预算拨款制度改革是财政支持模式的重大变革。

一、江苏高校财政拨款制度的主要调整历程

在2002年以前，拨款方式经历：“核定拨款基数加合理项目发展”“依据综合定额结合发展专项补助和特定专项补助”的调整过程。2002年以后，拨款方式调整主要包括：经历了由依据教职工人员定额拨款+专项拨款，到依据在校学生人数和退离休人数定额拨款+专项拨款的重大变化;其中学生人数经历了由在校生自然数，到以本科文科生为基础结合学科折算系数和师资考核系数进行调整（包括职业院校办学层次）几个变化过程。

2002—2017年财政拨款内容为：（1）人员定额拨款;（2）退离休定额拨款;（3）生均拨款;（4）其他专项;（5）追加专项。

即W=ΣF（i）X×S+T+Z;F（i）表示（i）的专业系数（结合学科）;X表示在校学生数;S表示师资考核系数;T表示退离休人员费用。Z表示专项拨款。

（1）人员定额拨款依据教职工人员确定。

（2）退离休定额拨款。2002—2008年全额离退休拨款;2009—2013年全额离休拨款加财政核定退休人员费用;2014年—离休人员全额财政拨款，退休人员部分财政拨款，离退休人员总费用结合高校上一年度绩效工资实际支出情况考核调减。

（3）生均拨款。

2002—2005年不考虑学科折算系数;2006—2008年考虑学科折算系数;2009—2011年考虑学科折算系数、高职院办学层次系数;

2012—2014年考虑学科折算系数、高职院办学层次系数、师资系数;

2015年考虑学科折算系数、高职院办学层次系数、师资系数、绩效系数;

2016—2017年考虑学科折算系数、高职院办学层次系数、师资系数;

（4）其他专项。2005年有一次性专项，2006年至今取消一次性专项。学生助学金专项成为常规专项。

（5）追加专项。主要为住房公积金和提租补贴、依财力追加预算经费、学生医疗费、奖助学金以及中央、省部共建补助等。

2017年学科折算系数情况：公安生、医科生为2，农林生为1.6，艺术生为1.5，体育生、司法生1.4，工科生为1.2，理科生为1.1，文科生为1，电大生为0.5。

2017年高职院校办学层次系数情况：国家示范高职为1，省示范高职、特殊教育为0.9，其他专科为0.8，五年制高职为0.6。

关于师资考核系数S。作为财政拨款总额的调整因素有四项考核指标。分反向指标和正向指标。（1）师生比，反向，占70%;（2）教师学历（研究生）与专任教师比，正向，占8%;（3）正高职称教师与专任教师比，正向，占12%;（4）副高职称教师与专任教师比，正向，占10%。综合确定师资考核系数S总值（2014年设附加指标2015年以后取消）。

江苏省属高校生均财政拨款基准定额从2010年的4800元提高到2017年的12000元，体现了江苏省高度重视高等教育，坚持教育优先发展的战略。

二、现行财政拨款制度取得的成效与存在的主要问题

（一）取得的成效

一是充分调动了学校的招生积极性，满足学生接受高等教育的愿望。二是推进了江苏省教育现代化建设和人才培养质量提升，形成了一大批标志性成果。三是高校教职工收入稳步增长，广大教职工干事创业的积极性高涨。四是高职院校分层次设定拨款系数，促进高职院校争位进次。五是制度体现相对公平性原则，增加了学校办学自主权，促进了高校经费支出绩效的提升。六是完善学生资助体系，实现应助尽助。七是倒逼高等教育体制机制改革提速，注重绩效管理。

（二）存在的问题与不足

1.容易引发高校走向“规模导向”，形成“膨胀机制”拨款。

2.工科系数偏低;新工科发展动力不足。

3.部分高校承担了与办学质量没有直接联系的费用，影响公平性。

4.专项拨款仍維持不小的规模，导向作用与全面提高质量不平衡。

5.财政拨款绩效考核目前只有师资系数一个因素，欠全面。

6.财政拨款主要与学生数挂钩，人才培养的质量高低对拨款没有显现影响。容易形成生源争夺、培养质量下降的恶果。近年来，江苏省高考生源数量大幅下滑，但招生计划量却连年攀升，到2016年基本维持在40万左右，其中近22万为本科计划（其中高招计划近21万），留给高职院校的生源仅为8万，而招生计划却有近20万。负面影响引发社会对高等职业教育的担忧与怀疑。买卖生源，有偿引导学生志愿填报，这些负面事件的报道与传播，客观上进一步放大了现行高校财政拨款制度的不足。

三、江苏高校财政拨款制度改革背景

（一）现行政策层面

1.教育公平已成为社会主流意识。高等教育质量的提高是高等教育改革发展的核心任务。

2.高等教育总体目标：服务国家战略、提高教育质量、树立公平正义观念、绩效观念。完善中国特色现代大学制度，有利于更加科学公正地配置资源，加快内涵发展，有利于妥善处理改革与发展的关系。

3.完善高校预算拨款制度的努力一直在持续。

4.中央、地方政府要加快一流大学和一流学科建设，提高教育经费保障水平。依法建立健全教育投入长效机制，落实教育经费法定增长，。

5.加大投入保障，地方教育费附加用于职业教育的比例不低于30%。

6.各地应建立完善高职院校的拨款制度，支撑职业院校发展。2017年，各省专科高等职业院校年生均财政拨款水平不低于12000元。

（二）目前的形势和要求

1.从宏观经济角度看，国家经济发展进入新常态，财政投入增长趋缓，对高等教育支出增长有较大影响。。

2.从国家治理角度看，简政放权，进一步扩大大学办学自主权已经成趋势且不断落地。

3.从高等教育发展规律看，要落实好立德树人的根本任务，奠定好学生终身发展的基础。

4.从江蘇省建设教育强省角度看，对教育质量提出了更高要求。

5.从江苏省高校实际情况角度看，经费投入与发展需求相匹配还有差距。教育支出中用于内涵建设方面的投入比例偏低。

四、江苏高校财政拨款制度改革建议

（一）基本原则

1.建立高校财政拨款稳定增长机制。关注两个指标的稳定：一是高等教育经费与GDP关系的稳定;二是高等教育经费与江苏省预算内财政收入占比关系的稳定。

2.促进办学质量和水平提高。以《大学章程》为统领，规范政府与高校职能，充分发挥高校办学自主权，推动现代大学制度建设，不断提高办学质量和水平。

3.公正配置高等教育资源。围绕高校的四项职能，公正配置资源。项目拨款体系实行分层设计、因素为先、竞争后补、绩效奖补相结合的管理办法。

4.深化改革创新。不断满足江苏学生接受更好教育的新期待，为“争当表率、争做示范、走在前列”、深化“强富美高”新江苏建设提供更加有力的人才支撑和智力支撑。

5.发挥绩效评价的正面导向作用。充分发挥绩效评价的指挥棒作用。补充建立激励约束机制。推动“双一流”大学和特色高校的建设，整体提高高职院校的质量水平。

（二）基本模型

财政拨款模型：Z=ΣA（i）X*β+K（n*B）+C+D+E+F+G+H

Z为财政拨款总额。A（i）为（i）的专业系数，专业系数要体现办学成本。充分考虑专业之间办学成本的差异和江苏省急需产业要求，各专业标准办学成本，要能反映地方专业特色。建立专业标准、测算标准办学成本。X为各专业学生总数。β为调整系数，结合社会发展状况，适时进行调整。K（n）为基本科研费用。n划分为研究型大学、一般本科院校、高职院校三个档次，科学研究任务基数分档次确定，B为专职研究人员与教职工人数*研究工作量/总工作量之和。C为特定专项之和（如职工特定待遇、学生奖助学金）。D为江苏省基本办学条件提升专项。以满足实现现代化需求。E为江苏省地域差异。F为特别项目。包括江苏高水平大学建设资金，国家“推进世界一流大学和一流学科建设”资金，国家优质高职院校建设资金等。G为江苏省高等学校高质量发展考核特别绩效奖励。结合考核名次与进位情况，宜选用增量作为补充，以调动学校积极性。H为分类支持专项补助资金。保留中央财政支持地方高校发展项目江苏省财政配套资金，安排专项资金支持江苏省与中央部委共建高校，支持高职院校建立现代职业教育体系，支持民办高校健康发展，支持苏北高等教育振兴计划等。

（三）中长期高校财政拨款制度建议

1.本科院校与高职院校之间的拨款划分。考虑新常态下教育投入比例不会有大的提高的前提下，高职教育经费总量不低于2017年，高职教育在高等教育经费所占比例不低于2017年。

2.高职院校之间的拨款划分。（1）取消高职院校办学层次差异造成的拨款差异。提高质量应该是提高整个高职教育的质量，因此现阶段专业系数应考虑所有高职教育不分层次;（2）适时暂停财政拨款与学生人数挂钩，公用经费采用固定标准分段核定。

（四）基本评价

1.与总体目标“服务国家战略、提高教育质量、树立公平正义观念、绩效观念，有利于更加科学公正地配置资源，加快高职教育内涵发展”符合度较高。

2.根据专业设定A（i），可尽量避免各高校之间同质化发展，鼓励高校围绕地方经济发展培养人才。鼓励高校结合自身优势，设置专业，改革课程设置提高就业岗位专业对口率。使培养人才的数量、质量、结构上紧紧契合地方经济建设的需要。

3.与中央高校预算拨款制度对比（项目拨款因内容复杂、难以搜集，不加比较分析）。

2015年公用经费学科折算系数情况：哲学、文学、历史学为1，经济学、法学、教育学、理学、管理学为1.2，工学为1.4，艺术学、农学为2，医学为3.5。学科类部分专业折算系数的调整本文未列示。

与江苏省的学科结合专业确定系数相比，整体差异不大，表明总体认识一致。在文科类的细分方面，中央高校较合理些。部分特殊专业若江苏省属高校今后开设时可供参考。

（四）难点与不足

1.高校财政拨款稳定增长机制因多种因素的影响实施难度大。

2.公正配置高等教育资源的愿望与高校各自目前所处状况的反映不一致。

3.利益各方急功近利的“大跃进”冲动难以短时间内克服，专项的设置难以控制规模，进而影响高校按教育教学规律依《大学章程》自主办学。

4.采纳第三方评价的可信度要解决。

5.各专业标准办学成本的核定基础难以达成共识。

6.对职业教育财政政策支持力度的认识需不断提高。

上述难点与不足都有待于在今后的研究与实践中，不断强化对规律的探究，对目标的坚守，对政策的把握，对过程的控制，对效果的评估，以利高等教育四大职能的充分发挥。

[基金项目：本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目《新常态下基于战略导向型全面预算管理的高职院中长期预算编制改革研究》（2015SJA009）阶段性研究成果。]

参考文献：

[1] 袁昌富.江苏高校生均拨款制度改革现状及对策，江苏开放大学学报，201（10）

[2] 张甫香.江苏高校生均拨款制度改革建议，会计之友，2012

[3] 袁昌富.教育管理拾萃.中山大学出版社，2020（12）

（作者单位：江苏海事职业技术学院 江苏南京 211170）（责编：吕尚）