基于设计科学理论的农村生活垃圾治理体系建构

何有幸　黄森慰　陈世文　黄可扬

关键词：农村;生活垃圾;治理体系;设计科学;系统建构

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1637?5617（2021）06?0019?09

垃圾问题曾被认为是“城市病”，部分政策制定者认为农村具有垃圾“自我消解”的能力，导致城市垃圾向农村转移[1]。而随着农村生活水平的提高，农村生活固体垃圾排放量快速增长[2]，开始出现“垃圾围村”的现象[1]。对农村垃圾污染的治理逐渐成为国家治理的重点任务，2018年出台的《农村人居环境整治三年行动方案》标志着农村生活垃圾治理达到了新的高度。伴随着对农村生活垃圾治理观念的转变，我国农村生活垃圾治理的体制机制也发生了历史性转变，从自上而下的“专项整治”模式发展到建立起农村生活垃圾处置体系，但现有的处置体系存在着自身的局限与不足[3?5]。治理体系的现代化是有效提升治理能力的重要基础[6]，因此开展农村生活垃圾治理体系的研究对提升农村生活垃圾治理能力具有重要的意义。但既有研究侧重分析农村生活垃圾治理体系存在的不足及比较归纳不同模式的特点，而疏于总结现状体系的构成与运行过程[4?6]。究其原因，是由于我国农村生活垃圾治理体系的顶层设计滞后，相关研究缺乏制度依据。直至2021年7月，中共中央、国务院先后公布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《环境治理体系意见》）及《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《基层治理体系意见》），两个意见指明了农村生活垃圾治理的顶层框架，为进一步构建农村生活垃圾治理体系奠定了基础。因此，本研究借鉴设计科学理论建立研究分析框架，在对农村生活垃圾治理的政策框架、现有研究和实践归纳的分析的基础上，探索构建农村生活垃圾治理体系。

1理论基础与分析框架

设计科学（Design Science）一词最早是由Gropius和Fuller在20世纪20年代提出[7?8]。国外学者Hevner等[9]认为“设计科学的创建和评估旨在解决识别的组织问题的工件”;Papalambros[10]认为设计科学研究如何创制人工物品，并使其应用于我们的物质生活中，而且与人的社会、经济、心理、虚拟世界相融合;国内学者柳冠中[11]认为设计学是一门科学的、系统的、完整的体系，是“人为事物”的科学的方法论，是在描述自然规律基础上，阶段性规范人为事物的性能。虽然学者们的理解有所不同，但都认同设计科学旨在运用科学知识归纳现状和提出解决问题的运作系统的基本内涵。因此，设计科学以其“实用性”被国外不同学科广泛接纳研究，但国内对设计科学的讨论较少，有限的研究大多在“工程设计、建筑设计、艺术设计、管理学领域”[12?14]。

虽然设计科学尚未形成跨学科的、统一的，概念、设计原则、设计步骤等基本的理论框架，但设计科学的一些理念对本文进行农村生活垃圾治理体系的系统开发具有指导意义。在系统设计提出方面，設计科学中的创意认知方法认为，没有产生创意的特殊创意认知过程，而是存在许多共同的认知过程（如感知、可视化、抽象）和结构（如工作记忆）。在系统建构方面，设计科学先后出现认知设计（Cognitive Design）和自然设计（Natural Design）的研究范式，其中认知设计范式提出系统要以人为本、以用户为中心、以活动为中心、让受众合作、参与设计;自然设计范式提出要将所有设计产品视为生活、自然系统的一部分，并将环境置于设计过程的中心。常见的设计科学系统开发步骤由Peffers[15]提出，主要包括：“名义过程”（Nominal Process）、现有研究（Building on PriorResearch）和精神模型（Mental Model），其中：“名义过程”，是指导研究者开展设计工作的“路线图”，其帮助最终的设计成果“合法化”，同时帮助研究者做出好的系统开发;现有研究，意指可持续的研究进程需要建立在前人的研究基础之上;“精神模型”，要求最终的研究成果具有概括实际的能力，是“现实的集合”。由于该系统开发步骤已被应用于环境系统建构[15]，因此，本研究借鉴其理论提出农村生活垃圾治理体系框架，如图1所示。

2农村生活垃圾治理体系的疏理与分析

2.1“名义过程”：农村生活垃圾治理体系的政策框架

遵从“名义过程”是系统建构的首要环节，其操作要求是“使用已被人们广泛理解和认可的流程来完成研究”[15]。农村生活垃圾治理范畴中的党中央和国务院的纲领性文件是农村生活垃圾治理体系建构的“名义过程”。同时，农村生活垃圾治理体系属于基层治理体系和现代环境治理体系的范畴。基层治理体系是国家治理体系基础性工程[16]，现代环境治理体系是生态环境领域的国家治理体系[17]，农村生活垃圾治理体系则是国家治理体系在纵向层级和横向功能上的重叠。如图2所示，农村生活垃圾治理体系须遵从基层治理体系和现代环境治理体系建设的指导、制约。

2.1.1基层治理体系与治理主体 《基层治理体系意见》明确了基层治理体系的建设的制度框架，指出要“坚持和加强党的全面领导……以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点……建立健全基层治理体制机制……”。基层治理体系包括党全面领导农村治理制度（农村治理中党的领导体制、乡镇管理体制、党建引领的社会参与制度）、农村群众自治制度（村民自治机制、村“两委”班子成员联系群众机制）、农村法治体系和农村德治体系。对于各相关主体的地位作用，《基层治理体系意见》指明“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与。”2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》对农村的治理体系作了全面的论述，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。”

党的基层组织包括村党支部，因而党对农村基层的全面领导能够通过村党支部实现;而基层政府虽然只到乡镇政府一级，但乡镇政府通过对村民委员会的工作指导实现对农村基层的间接管理。所以在农村的治理主体结构中存在党委、政府、村委、村民、社会组织和企业六方主体，具体为村党支部、乡镇政府、村民委员会、村庄居民、参与村庄事务的社会组织和参与村庄事务的企业。在农村生活垃圾治理中，六方治理主体可以划分为3个层次：地位平等且直接承担具体垃圾处理和物质交换的村民、社会组织和企业为治理主体结构的内层;对村务实施管理监督的村委及通过对村委进行指导实现政府负责的乡镇政府为治理主体结构的次中层;直接对村务工作进行领导的村党支部及其各上级党委为治理主体结构的外层。不同的层次体现的是垃圾处理工作的关联度和主体领导地位的不同。此外，不同层次的主体在农村生活垃圾治理中遵循党的全面领导、多方共治、市场导向及自治、德治和法治的基本原则。故而，农村生活垃圾治理体系基层治理主体结构及其相互关系如图3所示。

2.1.2现代环境治理体系与治理机制 关于治理体系的构成，尽管目前学界对社会治理体系构成有不同观点，但基本都包涵治理主体、规则、治理机制和价值目标4个要素[18]。治理机制是为保证治理主体顺利实现治理目标和任务，依据所遵行的治理规则建立起来的各个协作运行的功能系统。而治理规则是规范治理主体行动和保障治理任务进行的一系列法律法规和约束性政策。《环境治理体系意见》指明了我国构建现代化环境治理体系的总体要求和体系框架。从体系的基本构成来看，现代环境治理体系包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系7个子体系（图4）。7个子体系是构成环境治理体系的功能系统，并且各个子体系具有相应的治理规则和治理机制。农村生活垃圾治理体系属于现代环境治理体系范畴，《环境治理体系意见》对本文建构农村生活垃圾治理体系的各功能系统及其治理规则、治理机制具有重要指导意义。

2.2“现有研究”：农村生活垃圾治理的研究范畴与主要对策

农村生活垃圾治理体系的现有研究成果为农村生活垃圾治理体系的建构提供经验借鉴和方向指引。知网检索发现，农村环境治理体系的相关研究起步较晚，主要集中在近10年。以2010年环境保护部、住房城乡建设部、国家发展改革委发布的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》为起点，国内学者开始就生活垃圾污染严重、治理基础薄弱的农村生活垃圾治理领域进行研究。针对我国农村生活垃圾污染，村镇垃圾管理服务体系尚未建立的现状，有学者提出应当从建立村镇垃圾收运体系入手构建可持续发展的农村垃圾治理模式[19-20]。也有学者通过实地调研，分析农村生活垃圾的产生及其构成特点、垃圾处理现状和处理方式并进而提出生活垃圾的优化建议[20]。

总的来说，对农村生活垃圾治理体系的研究主要有两大类，一是考察现行的农村生活垃圾治理中的具体问题并对农村生活垃圾治理体系提出改进方向，如针对我国农村垃圾治理存在“碎片化”问题，部分学者提出农村生活垃圾治理的协同治理框架[5]。也有学者通过实地调研，从村民、市场和政府3个主体角度分析存在的农村生活垃圾处理难的原因，并基于减量化、资源化和生态化的“3R”原则构建农村生活垃圾处理机制[4]。现行的“村收集、镇转运、县处理”治理模式存在垃圾“进城”、运行成本高、处理不合规3点突出问题，需要从源头进行农村生活垃圾分类减量[3]。二是比较农村生活垃圾治理的特定环节进而归纳农村生活垃圾治理模式，有学者从治理流程、资金保障、组织与管理3个层面比较总结出农村生活垃圾治理模式[21]。此外，对农村生活垃圾“投放?收集?运输?处理”4个环节进行比较考察，存在多元共治、村民自主供给、政府供给、市场供给等4种模式[22]。就农村生活垃圾治理体系的构建，前人的研究观点主要包括：（1）农村生活垃圾治理体系要突出建设垃圾收运处置体系，以实现垃圾减量化和资源化;（2）农村垃圾治理要突出资金的保障和资源的整合;（3）农村垃圾治理要注重源头处理，加强垃圾分类机制建设;（4）农村生活垃圾治理要注重纵向的村镇乡和横向的区域间的合作，克服“碎片化”问题以提高农村生活垃圾治理效率效能。

2.3“精神模型”：农村生活垃圾治理的实践总结

“精神模型”这一宗旨要求系统设计须能概括实际情况，从本质上要求设计过程要考察实际情况，实现对现实实践的必要支撑。就目前农村的治理实践而言，其主要内容可从《农村生活垃圾治理验收办法》（建村〔2015〕195号）归纳，有基础设施、处理技术、保洁队伍、监管制度和资金保障5个具体方面。

本文出于生活垃圾治理体系建构的研究目的，对实践内容从现代环境治理体系的7个子体系进行划分和归纳。材料源自对福建省、浙江省、广西壮族自治区、四川省、广东省、江西省、河南省、江苏省、河北省、山东省等10个省份（自治区）的住房和城乡建设厅官方网站上近5年的地方农村生活垃圾治理实践的报道。对这些实践创新比较丰富、地区差异较大的垃圾治理领域的归纳分析，有利于指导农村生活垃圾治理体系的构建及提高其承载力。

2.3.1具体实践举措 （1）领导责任体系方面。这方面的实践内容主要集中在工作推行、资金筹集和垃圾收运处置管理3个具体方面。首先，农村垃圾治理工作正处于起步阶段，前期有较多新举措、新政策需要推行落实，较多村庄采用网格化环境整治（采用划分区域地段，匹配相应负责人的方式开展环境治理工作）和党政引领（党组织的党员和政府机关的工作人员在农村生活垃圾治理各主要工作中亲自负责，推动工作的进行）的方式。其次，除了少数集体经济发达的农村，大部分村庄的村财政不足以维持生活垃圾治理设施、服务、人員的供给，需要政府财政支持，通常有2种不同的实践模式：单一资金筹集模式（以“中央支持、县市配套、镇村筹集”为原则）和多元化资金筹集模式（以“财政直补、社会参与、以奖代补”为原则）。最后，在最为核心的垃圾收运处置及其管理环节，广大农村基本上建立起了持续运转的垃圾收运体系，其实践模式主要有分区运行模式（根据乡村地区与中心区的距离以及人口聚集程度采用不同的生活垃圾收集转运方式）和一体化处理模式（在农村地区实行统一的分类、收集和转运模式，在此基础上将部分农村地区如城郊整合类农村的生活垃圾处理纳入城区垃圾治理系统）。此外，部分村庄也在垃圾分类及其资源化方面做出积极的探索，有“二级四分”模式（初次分类为“会烂”和“不会烂”两类，再次从“不会烂”的垃圾中进行“能卖”和“不能卖”两次分类）和“源头”处理模式（主要采取积分换购和文明户评比的形式使村民在家将垃圾定时定点分类）。

（2）企业责任方面。农村生活垃圾其来源主要是村民日常生活，农业生产和工业生产不是其来源，且农村企业多是以农产品加工为主的小作坊。因而现代环境治理体系框架中的企业责任体系在农村领域的适用情境较少。针对村庄的一些个体商店和小型农村企业，部分村庄采用“门前三包”的方式，实现自我管理。

（3）全民行动体系方面。村庄是我国治理体系的基本单元，村民既是村庄事务的管理者也是村庄建设的参与者，对村民自治的力量的发挥是乡村治理的关键。疏理地方治理实践发现，各地方政府都有大量的行动试图发挥村民在农村生活垃圾治理中的参与积极性，无论是参与管理监督方面、还是垃圾处理行为方面。目前采取的激发村民参与的手段主要有2种形式：一是精神激励型，通过采取荣誉称号评比、不良行为公示等手段使村民出于精神满足、责任感、羞耻心等采取环保行为;二是物质奖励型，通过回收价支付、“生态金”奖励、“垃圾分类积分制”等形式，对村民生活垃圾分类收集的行为进行物质性奖励。

（4）监管体系和信用体系方面。农村生活垃圾治理中的监管对象包括村民、清运公司及保洁员、村干部以及其他参与主体。并且，农村是“熟人社会”，农村生活垃圾治理中的信用体系的作用更多被道德评价、村民“面子观念”所替代。对村民的垃圾处理行为，部分村庄通过开展环境卫生“荣辱榜”制度、垃圾分类红黑榜、先进评比、“积分榜”等激励与约束形式。对清运公司及保洁员的垃圾清运情况，部分地区由县住建局、乡镇政府等相关部门进行定期考核，也有部分地区保洁员镇聘村用，通过设立卫生监督员进行监督。对于村干部的工作执行情况，部分地区制定考核办法将垃圾治理情况作为村干部待遇考核评价标准。此外，部分地区采用能设备、信息化平台等互联网手段监测、纪录、分析、调控生活垃圾治理状况，以实现对农村生活垃圾的过程监管。

（5）市场体系方面。目前，市场交易行为主要集中在农村生活垃圾的基础设施建设、垃圾清运、垃圾保洁、垃圾资源化等方面。基础设施建设和垃圾清运主要由县级有关部门统一招标选择企业完成，垃圾资源化方面主要是通过与再生资源回收利用公司、有机肥厂合作，而在保洁人员用工方面有着较丰富的实践模式：垃圾承包制，采用发包?承包的形式，由村集体决策将生活垃圾清洁保洁服务外包给小团队或数人;灵活雇用型，采用定责不定时方式，由财政支付工资费用，倾向村低收入家庭;城市环卫型，将城市环卫机制导入农村，并采用“门前三包”的制度确定村民的保洁责任。

（6）法律法规政策方面。从中国政府网上对农村环境垃圾治理的相关政策文件进行疏理，整理如表1所示。可以看出自2015年环境保护法修订后，农村生活垃圾为主题的相关政策文件发布密度增大，且内容逐渐深入。首先，政策文件从强调解决污染到建立农村生活垃圾收运体系起，已逐步完善了包括生活垃圾分类、资源化和资金管理在内的生活垃圾治理体系。其次，这些政策文件指明了我国农村生活垃圾治理工作的制度框架和建设重点，有利于进一步明确农村生活垃圾治理体系的体制机制。

2.3.2农村生活垃圾治理的成功经验及存在问题 通过对各省（自治区）农村生活垃圾治理的实践考察，比较分析现行农村生活垃圾治理体制机制的成功经验与存在问题，可为农村生活垃圾治理体系的制度制定和机制设置提供改进方向。

农村生活垃圾治理实践的成功经验在于：（1）注重激发村民荣誉感和责任感，构建具有乡土性的监督机制与参与机制。基于农村“熟人社会”和村民的“家园情感”，在开展生活垃圾治理工作中运用“荣誉榜”“红黑榜”和文明户评比的方式。（2）注重发挥“特定群体”的带头作用，推动治理工作的开展。与城镇相比，农村村民教育水平偏低、青年群体大量外出、生活习性保守固化，这些因素抑制生活垃圾治理工作的广泛推行，而地方实践中采用村干部、党员、体制退休老人带头示范，分片负责的方式有利于治理工作的快速推行。（3）灵活的用工形式和服务内容，建立富有效率的垃圾保洁机制。根据地理环境、村财政、村人口、村垃圾产生特点等因素，灵活选择保洁人员的聘用来源与聘用方式，并且灵活制定保洁的时间、范围、服务内容，并将用工问题与贫困家庭就业问题相结合。

农村生活垃圾治理实践存在如下的问题：（1）管理机制未形成常态化的垃圾治理管理能力。农村生活垃圾治理久久为功，是日常性的公共事务，而就最为关键的村庄层面的生活垃圾治理管理机制来说，仍然是处于满足上级任务式的被动管理，既未形成清晰明确的目标导向的管理机制，更未成为能满足村民期待的需求导向的管理机制。管理机制缺乏对村庄日常垃圾处理的落实能力、监督能力以及村民垃圾处理行为的管控能力等。（2）监督激励机制碎片化、短期性。目前农村生活垃圾治理体系中各级监督机制未能有效运转，未能实现对日常生活垃圾治理情况进行干预，更多的是对相关项目的落实执行的监督和激励保障。如《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》（国办发〔2009〕11号）是对农村重大污染问题的整治项目的激励政策，《农村生活垃圾治理验收办法》（建村〔2015〕195号）是以“5有标准”对农村生活垃圾治理体系在人、财、物和机制方面的存在建立情况进行考核（表1）。监督激励机制未能形成对全面生活垃圾治理工作的保障以及常态化的监控是农村生活垃圾治理效率低下的主要原因。（3）村民参与水平低，参与力量未得到有效发挥利用。农村生活垃圾治理离不开村民的参与，而目前大部分村庄村民参与生活垃圾治理水平较低，村民整体环保权责意识不强，未能很好地激發村民营造美好家园的内在动力。一方面，缺乏村民参与生活垃圾治理的内在动力;另一方面，村民参与机制缺乏生命力，缺乏有效的活动载体与机制设计。（4）此外，还存在垃圾分类与资源化程度低，收运处置水平亟待提高;农村领域的环保团体发展困难;现有资金来源单一等问题。

3农村生活垃圾治理体系建构

3.1农村生活垃圾治理体系的构成

如图6所示，农村生活垃圾治理体系由资金保障体系、德治与法治体系、管理体系、收运处置体系和参与共建体系5个子系统构成。（1）资金保障体系。以政府的财政制度为基础，村民的生活垃圾治理收费机制，乡贤、企业和社会组织捐赠机制和违规行为罚款机制多方面共同保障。（2）德治与法治体系。以道德评价机制为软约束，环保执法机制为硬约束，以村规民约制度和环保宣教机制为保障而构筑。（3）管理体系。坚持党对农村生活垃圾治理的全面领导为基础，以村两委领导机制、村民自治机制为核心，以考核评价机制、监督举报机制为保障，以工作机制、托管机制为日常运作方式构筑。（4）收运处置体系。涉及生活垃圾具体处理的各个环节，在传统的分类投放、收集、转运、处理环节基础上，根据发展和实践情况增加运行管理制度和保洁机制。（5）参与共建体系。以村民参与机制为重点，以公益组织管理制度、第三方合作机制和区域合作机制为发展方向。

3.2农村生活垃圾治理体系的运行

如图7所示，村生活垃圾治理体系的运行以村庄为基本单元，以收运处置体系系统运行的中心，体系的运行根据实际需要与其他区域的治理系统进行协作交互，典型的例子是农村生活收运处置体系的区域化和社会化托管机制的规模化。就农村生活垃圾治理体系的5个子系统而言，其系统的运行以收运处置体系为中心，管理体系是“中枢系统”，参与共建体系是功能系统，资金保障体系和德治与法治体系是保障系统。

4农村生活垃圾治理体系的发展对策

农村生活垃圾治理体系作为乡村治理体系的重要一环，其发展方向要坚持“自治、德治、法治”三治融合、坚持“共建、共治、共享”的原则，这亦是现阶段我国农村生活垃圾治理体系问题的解题方向。

4.1培养具有环保权责观和环保知识的新村民群体

相较于城镇居民，村民与村庄的关系更稳定，情感更朴素深沉，但在垃圾治理等环保行为上缺乏“现代性”。这种“现代性”主要表现为符合现代社会要求的环保权责和环保知识，只有村庄民众普遍具有这种“现代性”，目前倡导的垃圾分类行为、垃圾治理参与行为等才能真正有效建立。培养村民的环保权责观和环保知识需要有注重针对性、长期性和激励性的宣教体系。针对性主要体现在手段上，如对不同群体实施不同的宣教政策，如学生群体的在校教育、青年群体的网络教育、中老年群体的入户教育等;长期性则要求阶段性的深化;激励性则要求奖惩手段。

4.2统筹治理资金，建立农村垃圾治理基本

服务标准服务于乡村振兴战略，农村生活垃圾治理体系应当实现“生态宜居、治理有效”的发展目标。乡村振兴战略的出发点之一是要弥补农村发展的巨大短板，除了城乡差距外，各地区农村的发展差距同样巨大，农村生活垃圾治理公共服务要实现均等化，保障村民基本公共服务权益则需要确立农村垃圾治理基本服务标准。在确立的基本服务标准基础上，各级政府统筹治理资金保障农村生活垃圾治理体系的建立与运转。2021年1月发布的《关于推动农村人居環境标准体系建设的指导意见》提出了农村垃圾治理标准体系框架和重点任务。

4.3提高收运处置环节的效益效能，培育农村生活垃圾治理企业

要重点挖掘农村生活垃圾收运处置环节的效益效能，重点是因地制宜，规模化只是方向之一，轻量化的低成本、高效率同样能创造效益。农村生活垃圾堆肥、垃圾回收再利用、垃圾转化处理等途径挖掘垃圾资源化的效益有利于培育农村生活垃圾治理行业，有利于增强农村生活垃圾治理体系的治理效能。

4.4管理机制与监督激励机制体系化、制度化

农村生活垃圾治理体系要探索建立和完善具体管理制度和监督激励制度，确保日常性的生活垃圾治理任务的落实。同时在农村层面的管理机制要注重村民的自治力量的发挥运用。此外，监督激励机制要确保其执行能力。

4.5因地制宜，建立乡村环境污染惩罚条例和执行力量

与城市严格且具有执行力的城市管理条例相对应，农村生活垃圾治理同样需要建立相关的治理条例并配套执行力量。其治理条例可以与村规民约的形式制定，也可以以村民大会的形式单独制定，具体的执行人员也可以由村垃圾清理人员和保洁人员兼任，也可以由村治安人员兼任。