打赢脱贫攻坚战的青海经验

青海处于六盘山和涉藏两个集中贫困片区（除西宁四区以外），是新时期脱贫攻坚的主战场。多年来，通过提高政治站位，高位推进脱贫攻坚;坚持绿色发展理念，实现共赢发展目标;聚焦深度贫困地区，制定专项行动攻坚克难;以增进民生福祉为目标，着力补齐基础设施和公共服务短板;落实整治要求，严肃问题整改确保脱贫成效;克服疫情影响，强化补针点睛提升脱贫质量;集聚帮扶资源，凝聚巩固合力等方式，青海圆满打赢脱贫攻坚战，并形成了一些可在适宜地方推广的经验与做法。

2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会于北京人民大会堂隆重举行，标志着我国区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，并锻造形成了“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”的脱贫攻坚精神。

2016年以来，在党中央、国务院的坚强领导下，青海省委、省政府团结带领全省干部群众，以新时代中国特色社会主义思想为指导，按照习近平总书记2016年8月视察青海时“要有‘不破楼兰终不还的坚定决心和坚强意志，坚持精准扶贫精准脱贫，切实做到多政策、多途径、多方式综合发力”“要通过改变生存环境、提高生活水平、提高生产能力实现脱贫，还要有巩固脱贫的后续计划、措施、保障”的重要指示和重大要求，紧紧围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等根本性问题，聚焦“两不愁三保障”和饮水安全，按照“四年集中攻坚、一年巩固提升”总体思路，攻坚克难，2019年底全省42个贫困县、1622个贫困村全部脱贫退出，实际减贫53.9万人，脱贫攻坚取得决定性成就。①2020年围绕高质量做好全面建成小康社会收官之年、脱贫攻坚决胜之年的工作，青海经过高站位、严防疫、抓落实、促攻坚，实现了大疫之年贫困群众稳定增收，脱贫质量持续提升。

青海省脱贫攻坚的主要做法和成效

（一）提高政治站位，高位推进脱贫攻坚

青海省各族干部群众始终牢记习近平总书记的殷殷嘱托，省委、省政府跟进学习习近平总书记等中央领导重要指示批示和讲话精神，始终把脱贫攻坚作为首要政治任务和第一民生工程来抓。深入贯彻“三个最大”“四个扎扎实实”“五个一批”“六个精准”等重大要求，研究制定“1+8+10”②精准扶贫行动路径，配套出台281份政策文件，形成完善的脱贫攻坚政策体系。坚持五级书记抓扶贫，建立健全省委常委包战区、省级领导联点督导等制度，省委、省政府主要领导先后作出批示320余次。组织召开24次省委常委会、39次省政府专题会、29次省扶贫开发工作领导小组会，及时深入研究、压茬推进脱贫攻坚各项工作落实。充分发挥考核指挥棒作用，将市州脱贫攻坚考核权重提高到12%、县级提高到70%，每年逐级签订脱贫攻坚责任书。强化扶贫干部队伍建设，目前全省扶贫干部职工1038人，较2015年底增长91%。建立省级财政每年20%以上投入增长机制，五年累计投入财政专项扶贫资金227.8亿元;落实扶贫小额贷款34亿元，统筹整合财政涉农资金705.3亿元。③2020年，在脱贫攻坚收官之年，青海省围绕“鼓干劲、稳脱贫、迎小康”组织1.3万余名干部深入田间地头宣讲习近平总书记重要讲话精神，不断推动理论学习向基层延伸。针对受疫情影响经济下行压力增大的实际，优先保证脱贫攻坚资金需求。年度落实财政专项扶贫资金59.17亿元。按照“四个不摘”④政策，强力推进产业、就业、教育、健康、住房、基础设施、环境整治、低保救助、精神脱贫等“九大后续巩固行动”。同时，围绕13个重点方面，深入开展查漏补缺、巩固提升工作。

（二）坚持绿色发展理念，实现共赢发展目标

立足青海重要而特殊的生态地位，全面落实“三个最大”政治责任，充分挖掘生态潜力，坚持綠色发展理念，实现绿色产业扶贫发展目标。2016年以来，中央和省级财政扶贫资金的60%以上用于发展特色种养业、现代服务业、文化旅游业、民族手工业、新能源产业等高原特色绿色扶贫产业，全面构建到县、到村、到户全覆盖的产业扶贫体系，带动全省48.2万贫困人口稳定增收。组建961家生态畜牧业合作社，涉藏州县行政村实现全覆盖，6.5万群众实现了资源变股权、资金变股金、牧民变股民，“拉格日模式”的生态畜牧业合作社成为可复制、可推广的高原生态畜牧业发展模式。实施乡村旅游扶贫项目208个，带动贫困人口1.58万户5.54万人。组建扶贫车间310个，大力扶持服装、青绣、唐卡、银铜器等民族手工艺发展，带动2.18万农牧民实现“家门口”就业。累计争取光伏扶贫指标733.6兆瓦，带动7.7万户28.3万贫困人口增收。落实各类扶贫公益性岗位8.13万个，其中4.99万贫困群众从事生态性管护工作，占全省建档立卡贫困户的34%，年人均最高增收2.16万元。同时，严格落实各项生态奖补政策，让贫困群众充分享受生态保护带来的红利，实现“绿水青山就是金山银山”，保证“一江清水向东流”。

（三）聚焦深度贫困地区，制定专项行动攻坚克难

面对全域贫困、山大沟深、点多线长、气候恶劣、基础薄弱等现实，聚焦青海六盘山片区，瞄准片区内7个区县、804个贫困村、20.9万贫困人口进行强力攻坚，积极争取国际农发基金贷款7.13亿元，实施青海六盘山片区扶贫项目，惠及12.8万贫困人口。聚焦涉藏六州，围绕30个贫困县、658个贫困村和27万贫困人口，坚持规划引领、易地扶贫搬迁、教育补助等方面实施差异化扶持。将财政专项扶贫资金的61%和重点行业部门扶贫资金的73%用于涉藏州县脱贫攻坚，扎实推进各类扶贫项目实施。聚焦深度贫困地区，慎重确定15个深度贫困县、129个深度贫困乡镇和24.1万深度贫困人口，研究制定“2+5+N”⑤深度攻坚政策体系，同国务院扶贫办每年联合召开深度贫困地区脱贫攻坚现场推进会，主动对接援青省市和中央定点扶贫单位，积极争取项目资金支持。截至2020年底，累计投入各类资金345.94亿元，完成计划投资额137.3%，深度攻坚涉及的2339个项目全部完成。⑥

（四）以增进民生福祉为目标，着力补齐基础设施和公共服务短板

始终坚持以人民为中心的发展理念，把增进民生福祉作为脱贫攻坚根本目的，定资金、定项目、定举措。义务教育方面，全面落实教育扶贫各项政策，实施乡村教师支持计划，改扩建校舍339万平方米，贫困地区办学条件全面改善。深入开展控辍保学，对疑似辍学时令儿童应劝尽劝、动态清零，强化跟踪问效，全省义务教育巩固率达到96.9%。借助省外优质教育资源，加大异地办班力度，省外办学规模达到1.19万人。扎实推进脱贫攻坚推普行动，3.3万余名教师、群众、干部、儿童受益。基本医疗方面，扎实开展健康扶贫“三个一批”行动，全省5.46万名慢性病患者实现签约服务全覆盖，2.33万名大病患者得到集中救治，贫困群众住院自付比例稳定控制在10%以内。新建和改扩建村级卫生室1472个，实现全省行政村标准化卫生室全覆盖。持续提升县乡村三级卫生医疗保障能力，贫困人口县域内就诊率达到90.44%。扎实开展包虫病防治工作，流行趋势得到遏制，现有包虫病手术人群全年“清零”。住房安全方面，对5.2万户20万农牧民群众（贫困群众3.17万户11.89万人）采取涉藏六州“三个三分之一”⑦和西宁、海东“721”⑧模式，实施易地扶贫搬迁安置。2019年10月全部实现搬迁入住。全面完成“十三五”期间20万农牧户危旧房改造任务。饮水安全和基础设施方面，累计投入资金28.2亿元，实施乡村牧区饮水安全巩固提升项目，全省234.67万（贫困群众30.14万人）人民群众喝上了安全水、放心水。截至2020年具备条件的行政村道路硬化率、客车通达率、光纤宽带均达到100%，综合人口覆盖率达到98.8%，贫困地区乡镇大电网覆盖率达到97%，剩余10个乡镇通过离网光伏也实现了用电需求的满足。

（五）落实整治要求，严肃问题整改确保脱贫成效

将从严求实要求贯穿脱贫攻坚全过程，坚持思想从严、作风从严、执纪从严，坚决防止和纠正扶贫领域形式主义官僚主义，确保脱贫攻坚工作务实、过程扎实、结果真实。2016年以来先后组织开展了整治和预防扶贫领域职务犯罪、不担当不作为、扶贫领域腐败和作风问题专项治理、作风建设年等活动，对14个脱贫攻坚排名靠后或存在突出问题的县进行省级约谈。通过明察暗访、省级挂牌督办、风险预警告知等举措，压实攻坚责任。从严查处扶贫领域违纪违法问题，强化扶贫资金监管使用，始终保持零容忍、全覆盖的高压态势。加大违纪违法典型案例曝光力度，强化教育警示和震慑作用。2020年3月后，青海省委、省政府根据中央巡视组的反馈意见，制定印发中央专项巡视“回头看”和成效考核反馈问题《整改工作方案》，明确120项整改举措，建立问题、任务、责任清单，实行台账管理，逐项销号落实。2020年底，相关问题整改全部完成。

（六）克服疫情影响，强化补针点睛提升脱贫质量

针对新冠肺炎疫情影响，制定出台一揽子政策举措，保持贫困地区经济社会平稳运行。在推进产业扶贫方面，省政府制定出台应对疫情尽快恢复正常生产生活秩序27条措施和22条补充措施，省直部门配套完善到户产业补助、扶贫小额信贷延期还款、提高互助资金借款额度等优惠政策，全力推进扶贫项目、扶贫企业复工复产。2020年度，产业收入占到贫困群众收入的24%。围绕村集体经济发展，全省累计年度投入资金73.33亿元，其中扶贫资金占94.4%，全省4146个行政村集体经济收入全部实现“破零”。同时强化扶贫资产管理，对2016年以来财政专项扶贫资金项目开展集中评估，对形成的资产全面梳理盘点，建立项目管理台账，确保扶贫资产管理规范、群众长期受益。拓展消费扶贫方面，建立全国消费扶贫青海众创基地和“青品汇”网络销售平台，认定扶贫企业224家、扶贫产品1500余种，总价值175亿元。与北京、浙江等地签訂27万份“扶贫大礼包”销售订单。组织开展“消费扶贫产销对接会走进青海”等系列活动。深入开展电商扶贫，配套完善仓储保鲜、冷链物流等基础设施，通过线上线下相结合的方式，持续加大贫困地区农畜产品销售，2020年内各类扶贫产品销售额达到33.5亿元。制定《青海省脱贫攻坚“补针点睛”专项行动方案》，坚持每月调度，逐项销号，不断提升脱贫攻坚质量和实效。持续增强“三保障”工作实效，不断强化易地搬迁后续扶持，扎实开展脱贫攻坚普查，2020年7月至8月间，全面完成了42个贫困县、3990个行政村、14.55万农牧户、53.9万人的普查现场登记工作。组建省市县三级普查数据审核验收专班，开展数据分析对比，顺利通过国家普查验收。

（七）集聚帮扶资源，凝聚巩固合力

青海省在脱贫攻坚中坚持统揽贫困地区经济社会发展，注重借力发展，坚持自主脱贫与外部助力相结合，构建形成专项扶贫、行业扶贫、援青扶贫、东西部协作扶贫、社会扶贫“五位一体”大扶贫格局。凝聚扶贫资源，形成扶贫与巩固脱贫质量的合力。2016年以来，分别争取东西部扶贫协作资金、中央定点扶贫资金、援青帮扶资金11.39亿元、8.9亿元、78.18亿元，重点用于产业扶贫、培训就业、教育医疗、基础设施建设等民生项目，有力助推脱贫攻坚进程。2020年与江苏省签订《2020年苏青东西部扶贫协作协议》，制定《2020年东西部扶贫协作要点》，对帮扶工作进行量化和明确，年度争取江苏帮扶资金4.068亿元，实施帮扶项目138个。强化高层互访和干部交流，年度江苏省选派27名党政干部、164名专业技术人才到青海工作，青海31名党政干部、121名专业技术人才赴江苏交流学习。举办线上线下东西部扶贫协作专场招聘会20余场次，1738名贫困劳动力前往对口援青的6个东部省份就业。2020年度14家中央定点扶贫单位选派挂职干部23名，落实年度援助资金1.69亿元，实施各类民生项目近60个。省直定点扶贫单位主动作为，2990个省州县定点帮扶单位年度投入帮扶资金3.5亿元，实施产业扶贫、教育扶贫、基础设施改善等各类民生项目200余个。年度扎实推进“双百”精准扶贫行动，790家民营企业与1937个村建立结对关系。累计投入帮扶资金11.33亿元。积极推进“互联网+社会扶贫”。

青海省在巩固脱贫成果中存在的困境

青海省经过几年勠力同心的奋斗，脱贫攻坚取得了决定性成就，打赢了脱贫攻坚收官之战，但青海依旧是地处西陲相对贫困地区，脱贫后续巩固还存在一定的困境。

（一）防返贫工作依旧任重道远

一些脱贫群众自我发展能力较弱，政策性收入占比较高，因灾、因病、因学返贫风险依然较大。同时，受自然环境、气候条件影响，农牧区基础设施和公共服务运维成本比低海拔地区高出很多，脱贫后续巩固任务艰巨。

（二）提升造血能力道阻且长

以市场为导向的现代农牧业经济结构尚未形成，高原畜牧业、种养业仍然是青海贫困地区特别是涉藏地区的主要产业，同时，同质化、初级化现象依然存在，小规模生产、分散化经营占据主导地位，产业链条短，附加值不高，抵御市场风险能力弱。此外，传统手工作坊生产的农牧产品和农副产品深受居民的欢迎，但因无法达到食品安全标准而无法进入大型超市销售，据我们调研显示主要表现在大肠杆菌和重金属超标问题，一方面居民追求传统工艺制作的农牧产品，一方面某些产品因此而出现滞销问题，形成了一种特殊的供需矛盾。

（三）局部短板限制明显

局部短板主要表现在民生领域，教育上因条件所限，个别地区存在教师总量不足问题，结构性缺编问题明显，教师性别比例也有所失调，尤其是学前教育方面;因基础设施影响，一些村级卫生室信息化水平低，服务能力弱;因气候环境影响，冬季稳定供水仍然存在一些困难，全年供电在极少数的一些地方也无法满足等等。这些短板虽不影响脱贫攻坚全面收官，但制约了农牧区长远发展。

（四）精神脱贫还需深化

个别地方薄养厚葬、高额彩礼、禁杀惜售等现象依然存在，文明乡风建设还需要长期引导培育。同时，近些年在浅山、脑山地区普遍出现大龄男性青年娶妻难的现象，通过“村规民约”等被村民大会所通过和认可的方式来规定的彩礼上限并没有解决娶妻难的问题，因娶妻难造成了一定的社会隐患，更有甚者出现了一些社会矛盾。在调研中笔者了解到，在现在的农村出现家庭矛盾，就会有“保媒之人”通过隐蔽方式影响女性的思维，使其离婚再嫁;离婚女性更是容易再嫁。这些现象都对浅山、脑山地区农村的社会伦理、道德等形成冲击。

青海省进一步巩固提升脱贫攻坚成果的对策建议

（一）积极探索实现脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接

一是始终把学习新时代中国特色社会主义思想作为首要任务，把贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和视察青海时的重要讲话精神作为方向指引和行动遵循，以此指导工作、破解难题。二是深入学习2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话精神，把“切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更加持续”的要求，同时对照全国“两会”通过的《中共中央国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要草案》中关于扶贫工作的部署，积极探索将巩固提升脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，通过精准定位并且是满足群众需求，强化制度“引导力”，加强基层党组织建设，重视风俗、习惯、道德、价值观念、宗教文化等非制度性因素的影响力，提高市场分工效率，激发民众就业创业潜能，进一步支持产业分工，调整和优化产业区域分工。

（二）进一步完善机制实现长效发展

一是对照国家标准，编制并实施《青海省“十四五”巩固脱贫成果规划》，配套完善各项政策举措，推动脱贫后续巩固与乡村振兴有效衔接。二是按照“过渡期”政策保持稳定的要求，保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。加强调研论证和探索研究，健全完善农牧区低收入人口分类救助制度，发挥好民政兜底和保险救助功能，让边缘易致贫人口享受更多惠民制度。三是巩固深化“十三五”东西部扶贫协作、对口援青和中央定点帮扶成果，建立长期协作关系，进一步拓展合作领域，促进互利互惠、共享共赢。争取新一轮国际农发基金贷款项目支持。

（三）持续推进稳增收提质量

产业扶贫方面，建立产业扶持和引导资金，持续用力培育发展好牦牛、青稞、青绣等高原特色扶贫产业，依托现有县乡村三级产业扶贫体系，培育和扶持扶贫龙头企业和新型经营主体，择优选取扶贫产业园、乡村旅游扶贫、扶贫车间、专业合作社等项目进行提档升级，拓展延长产业链条，带动更多群众参与产业发展。就业扶贫方面，对农牧民群众培训就业意向进行动态摸底调查，有序增加市场急需、群众期盼、前景良好的就业培训项目，实现培训针对性和就业稳定性。加强与对口援青省份和东西部扶贫协作企业的劳务协作，加大省外就业群众服务保障力度。规范管理公益性岗位，以现有社会保障体系为依托，促进弱劳力、半劳力等家庭就近就业。消费扶贫方面，坚持以市场为导向，进一步扩大扶贫产品认定规模，以优质优价赢得市场，获得认可。加快推进省外消费扶贫专馆建设，实现对口援青六省市“一地一馆”目标。加强脱贫地区产业发展基础设施建设，拓展销售渠道，创新流通方式，通过线上线下相结合，促进贫困地区农畜产品产销有效对接、农牧民稳定增收。

（四）进一步激发内生动力防返贫

一是严格落实预警监测和动态帮扶机制，继续对脱贫县、脱贫村、脱贫人口开展监测，重点聚焦脱贫不稳定人口和边缘易致贫人口，跟踪收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，定期核查，实时监测，建立快速发现和响应机制，做到及时发现，及时帮扶，动态清零。二是持续抓好脱贫攻坚各类问题整改，始终保持正风肃纪强劲态势，为脱贫后续巩固提供坚强的纪律和作风保证。三是坚持智志双扶，持续巩固“精神脱贫”成果，健全正向激励和反向约束机制，加大以工代赈实施力度，逐步建立陈规陋习治理长效机制。四是关心关爱一线扶贫干部，严格落实各项奖惩激励政策，对表现优秀的予以提拔重用，凝聚脱贫攻坚的正向力量。

注释

①数据来源于青海省扶贫开发局。

②“三个最大”即青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态;“四个扎扎实实”即扎扎实实推进经济持续健康发展、扎扎实实推进生态环境保护、扎扎实实保障和改善民生、扎扎实实加强规范党内政治生活;“五个一批”即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障脱贫一批;“六个精准”即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准;“1+8+10”即“1”為中共青海省委、省人民政府《关于打赢脱贫攻坚提前实现整体脱贫的实施意见》，“8”为八个一批脱贫攻坚行动计划，分别是产业脱贫、易地搬迁脱贫、资产收益脱贫、转移就业脱贫、医疗保障和救助脱贫、教育脱贫、低保兜底脱贫、生态保护与服务攻坚行动计划，“10”为十个行业扶贫专项方案，分别为交通、水利、电力、医疗卫生、通信、文化惠民、金融、科技、电子商务和市场体系建设、农牧民危旧房改造扶贫专项方案。

③数据来源于青海省扶贫开发局。

④“四个不摘”即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。

⑤“2+5+N”即“2”为省委办公厅、省政府办公厅《关于加快推进深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》和省扶贫开发工作领导小组《青海省深度贫困地区脱贫攻坚三年行动方案（2018-2020年）》;“5”为5个有深度攻坚任务的市州同步制定《三年行动方案》;“N”为省直行业部门同步配套深度攻坚措施，包括《健康扶贫三年行动计划》《教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》《社会救助兜底脱贫专项行动实施方案》《金融扶贫款规划（2018-2020年）》等。

⑥ 数据来源于青海省扶贫开发局。

⑦“三个三分之一”模式即涉藏六州采取三分之一县城安置、三分之一乡镇或交通沿线集中安置、三分之一村内就近安置的“三个三分之一”办法进行搬迁安置。

⑧“721”模式即易地扶贫搬迁中，西宁、海东两市70%安置到县城、20%左右安置到乡镇、10%左右安置到中心村。

作者简介

靳艳娥 青海省社会科学院藏学研究所助理研究员  青海师范大学历史学院在读博士