关于进一步健全党和国家监督体系的思考

[摘要]党和国家监督体系是我国国家治理体系的重要组成部分，是新时代党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的科学制度安排。健全党和国家监督体系必须坚持党的领导、全面覆盖与权威高效的基本原则，着力提升监督合力与健全基层监督体系。优化党和国家监督体系需要不断推进党和国家监督的具体化，使监督更加便捷;不断创新党和国家监督形式和手段，使监督更加精准;不断做深做实基层巡察，使监督更加全面。

[关键词]监督体系;党内监督;全面从严治党

[中图分类号]D630.9   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2021）04-0030-05

新中国成立以来，中国共产党更加注重对于权力的监督与制约，在建立和健全党和国家监督体系方面取得了历史性成就。习近平指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]48这一重要论述是对健全新时代党和国家监督体系提出的明确理念遵循和建设路径。党统一指挥、全面覆盖、权威高效就是健全党和国家监督体系的目标任务。目前，党和国家监督体系还存在各环节之间衔接不紧凑、监督不畅通、运转效率不高与监督无力乏力等问题，出现了人民群众不能监督、不敢监督和不会监督的问题[2]，这些问题的出现有其深层次的原因。政治体制与运行机制不完善、社会主义民主与法制还不完善及中国传统文化的负面影响等是制约党和国家监督体系发挥作用的主要原因。所以，必须进一步优化党和国家监督体系。

一、健全党和国家监督体系的总体思路

（一）明确把握党和国家监督体系存在的问题

一方面，党内监督是党和国家监督体系中最基本的监督，排在第一位，意指通过党自身的力量对党的组织、领导干部和党员进行权力监督，规范其权力使用，也叫同体监督。党内监督的实施受到多种因素的影响，比如对权力的监督相对薄弱，对领导干部的监督出现疲软状态，制度监督无法真正落地落实等。习近平指出：“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，监督下级怕丢选票，监督同级怕伤和气，监督上级怕穿小鞋。在不少地方和部门，党内监督被高高举起、轻轻放下，成了一句口号。”[3]这反映了党内监督体系存在的漏洞，即不同监督主体之间因地位、职责不明晰而出现信息沟通不畅、协调不顺的问题。同时，就对党组织的监督而言，也存在党委（党组）责任欠缺的情况，缺乏足够的日常监督。党内监督还存在一个明显的问题，就是各方面的监督不够平衡，自上而下的组织监督制度严密、措施到位，具有强大的威慑力，处于相对较强状态;自下而上的民主监督制度不健全、具体措施不到位，处于相对较弱状态。

另一方面，监督意识欠缺也是党和国家监督体系面临的显著问题。上下同欲者胜。对于监督而言，除制定完善的法律制度外，民众监督意识的培养更加重要。因为制度的有效落实需要社会心理的支持，这就是社会主体精神的民主化，即社会民主精神的完善与高扬，这是推进监督制度化、法律化的根本动力。在制度层面而言，监督是显性的、外在的，而内含其中的监督意识是对监督者和被监督者的内在要求，是隐性的，只有内外契合，共同发力，才能使监督发挥最大效能。由此看来，考察一个国家的监督制度是否完善，不应该仅仅局限在其制度制定的表象和客观的社会物质条件，也要考察这个国家公民的内在监督意识是否产生和成熟。监督制度和监督意识是监督体系运行的不同层面，二者相辅相成，相互促进。

（二）党和国家监督体系存在问题的原因

第一，政治体制与运行机制不完善。我国的政党制度、经济政治制度还有国家政权组织形式，都是在中国共产党取得执政地位之后在党的领导下逐步形成的，这一历史原因决定了党是社会主义事业的领导核心，对国家开展整体的领导。权力高度集中，这是我国政治体制的一大优势。但运行过程中的权力过度集中也导致了难以对主要党政领导进行监督。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”[4]这直接催生并强化了各级党政官员“当官要为民作主”的思想倾向，使他们越来越牢固地树立起一种为人民服务、对人民负责的使命观和职责观。

第二，公众监督缺乏有效的权利保障机制。公民监督能否发挥效能取决于他们的政治权利（知情权、批评权、保护权等）是否得到了有效的保障。整体而言，我们国家在政务公开和保障公民的知情权方面取得了很大进步，特别是党的十八大以来更加重视以人民为中心，保障公民权益。然而，在保障公民政治权利方面还有一些弱项，如个别政府财政预决算本应该公开的却没有公开细目，一些党政领导干部的家庭财产收入情况也本应让公众知晓的却也未公开等。另外，还存在过于约束公开宣传报道的情况，这样一来民众表达不满和批评意见的渠道就受到了影响，加之部分地区对发表批评性言论的公民进行打击报复，产生了严重的负面影响，暴露了相关法律保护措施的缺失。如《举报人权益保护法》等专项法律尚未出台，这就缺少了法律层面的保护，致使很多公民怕打击报复而不敢监督，于是他们选择了沉默，没有真正行使检举、揭发、控告、信访等法定的监督权利。

第三，社会主义民主与法治还不完善。我国的民主和法治建设经历了一个长期的探索过程，改革开放至今取得了显著的进步和成就，但是并没有完全满足监督体系对法治的要求，法治的实现程度还不充分。目前，在我国只有县（市、区）一级的人大代表是直选产生，其他各级党政领导的直选只在村级层面进行。而实际运行中的差额选举也往往落于形式，局限于党政机关的副级领导，即便如此，这个过程中也缺乏必要的竞争性和自由选择性。整体而言，自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道。各级人大监督权的真正实施也困难重重，因为代表人数太多，同时又不是专职代表，代表们在忙完自己的主业之后才能顾及其“代表”的身份和业务，加之代表大会的会期较短，还没有完成发挥权利的全部程序会议就结束了。同时，还存在法律法规的司法审查或违宪审查制度不足和对执政黨的外部监督乏力的现象。要把权力关进制度的笼子里，就是要依法制定权力，进一步规范权力，从而制约和监督权力。

（三）健全党和国家监督体系的重点、难点和落脚点

第一，把提升监督合力作为监督体系建构的重点。健全党和国家监督体系必须要重点提升党内监督和党外监督的合力，切实增强监督的严肃性、协同性和有效性，这其中的“严肃性”讲的就是公信力，“协同性”突出的是系统性，“有效性”突出的是效能性[5]。在党和国家各项监督制度中，党内监督是自上而下的，是第一位的。党内监督是自律，群众监督是他律。“不断拓宽监督渠道，实现党内监督与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机结合”[6]。推动党内监督和群众监督有效衔接，也是从自律和他律相结合的角度进一步完善党和国家监督体系，构建起更加科学严密的监督体系。完善自上而下和自下而上的监督体系，形成监督合力。舆论监督是人民群众行使监督权利的一种直接方式[7]。坚持党内监督和群众监督相统一，以党内监督带动其他监督，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用。要把党内监督同群众监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，增强监督合力[8]，健全党的统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，织密监督之网，增强监督实效增强监督的严肃性、协同性、有效性。

第二，把健全基层监督体系作为建构的难点。基础不牢，地动山摇。党和国家监督体系的根基在基层，基层是国家治理的基础，基层监督点多、面广、线长、量大，而且大多数直接从事实践工作的干部在基层，大多数监督对象也在基层，所以不可避免，大量违纪违法问题和案件也发生在基层，因此，基层监督是难点。目前，基层监督执纪执法力量不足、水平偏低，人情干扰、效率低下[9]。基层监督体系薄弱，权力配置不科学，权力制约不够有力，群众身边的腐败时有发生，这表明健全基层监督体系的必要性、重要性和紧迫性。基层是全部工作的基础和关键环节，如果不健全基层的监督体系，那么，党和国家监督体系的建立完善就无从谈起。因此，必须要紧抓基层监督体系建设，不断强化基层监督基础作用。加强基层监督就需要强化县、乡、村三级监督力量，依靠各级党员发挥先锋模范作用，打好“前战”。还可以通过异地监督、交叉监督、互查互评的办法，向群众身边“微腐败”亮剑，逐步完善基层监督体系，激活“神经末梢”监督效能，解决基层监督力量薄弱、不规范、不聚焦等问题，做实做细监督“最后一公里”和“最后一米”。

第三，把服务人民作为根本落脚点。健全党和国家监督体系，涉及各级各类监督主体、监督制度，是一项艰巨复杂的系统工程，它不是一蹴而就的。健全党和国家监督体系，意味着各种监督方式有效衔接、有机运转。换言之，健全党和国家监督体系，就要不断深化国家监察体制改革，多方面推进党内监督和国家监察的有机结合，增强党内监督和党外监督的合力，将监督主体作用发挥到最佳水平，从而达到监督治理效能化的状态。要落实全面从严治党责任制度，以党的统一领导为核心，以党内监督和监察监督为主导，以人大监督和行政监督为主责，以人民政协和民主党派监督为常态，以司法机关监督和法治权威为保障，以群众监督和舆论监督为基础，推动各类监督有机贯通、相互协调，形成合力，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。要不断创新群众监督与舆论监督形式，要重点改进“一把手”监督和健全基层监督体系。要重点建构党和国家监督体系的长效机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。制度是管长远的，有效机制只有构建成体系才能长效化，要从微观细节上思考问题，增加监督的便捷性、透明度，努力实现精准监督。

二、坚持“三项基本原则”与“两个基本点”相结合

健全党和国家监督体系必须以党的全面领导、监督全覆盖和监督权威高效为基本原则，把提升监督合力作为监督体系建构的重点，突破健全基层监督体系的难点。党的十九屆三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》与十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国监察法》为新时代坚持和加强党的全面领导制度、推进党和国家监督体系改革向纵深发展指明了方向和路径，提供了法治保障。

（一）三项基本原则：党的领导、全面覆盖与权威高效

党的统一全面领导是基本前提，强调这是建立健全党和国家监督体系长效机制的核心原则。政治属性是党和国家监督制度的第一属性、根本属性。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，党和国家监督必须在党中央直接领导下开展工作[10]。“不论党和国家权力如何配置运行，都必须有利于维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，有利于维护党中央权威和集中统一领导，保证全党自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”[11]。党和国家监督体系是一个复杂的系统，是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，要保证这个系统有效运转，唯有党统一指挥才能实现。

坚持监督全覆盖就是监督不留死角、没有空白，形成有效的监督闭环与合力。就监督对象而言，监督要覆盖到党的各级组织和全体党员。《中国共产党党内监督条例》对监督对象作出了明确规定，即党内监督重点是要监督党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。党章第八条、第十条、第三十三条规定：“每个党员都必须接受党内外群众的监督，不允许有任何不接受党内外群众监督的特殊党员”“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下。”[1]47-48要不断丰富监督形式，包括中央层面的统一领导，党委（党组）履行全面监督职责，纪律检查机关履行专责监督职责，党的工作部门具体实施职能监督，党的基层组织确保日常监督的有效性，党员民主对党内监督体系进行监督。

要实现监督的权威高效就要不断创新完善监督方式和法规。完善监督法规意指对监督内容和监督事项、监督程序、回避监督的责任处罚、监督部门的监督职责及失职处罚等通过国家法律的形式作出强制性规定，从法律层面提高监督机关的监督权威。创新监督方式要从不同层次、不同岗位领导活动的特点出发，致力于实现有效监督。此外，要注重多种监督方式的有效衔接，如纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督等之间的有效衔接。

（二）两个基本点：提升监督合力与健全基层监督体系

提升监督合力是健全党和国家监督体系的重点。党和国家监督体系的能力要求是“增强监督严肃性、协同性、有效性”，其中的“协同性”突出的是系统性。要“不断拓宽监督渠道，实现党内监督与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机结合”[1]82，完善自上而下和自下而上的监督体系，形成监督合力。党内监督和群众监督要相互统一，其中党内监督发挥带动作用，带动其他监督有效进行;人民群众也要积极发挥监督作用，不断拓宽并畅通积极畅通人民群众建言献策和批评监督的渠道，和党内监督、舆论监督一起发挥作用，形成监督合力，重拳出击，切实增强监督实效，增强监督的协同性和有效性。

基层监督体系是健全党和国家监督体系的难点。基层是党和国家监督体系的根基所在，基层又是负责多样甚至多变的，基层监督更是如此。基层需要监督点多、面广、线长、量大，而且大多数实权干部在基层，大多数监督对象就在基层，实践表明，大量违纪违法问题和案件也发生在基层。由此可见，基层监督是当前党和国家监督体系存在的一大难点。目前，基层监督执纪执法力量不足、水平偏低，人情干扰、效率低下，这表明了健全基层监督体系的必要性、重要性和紧迫性。保证党和国家监督体系的健康须建立健全县乡村三级监督力量，不断擦亮基层监督“探头”，织密基层监督网络，激活“神经末梢”监督效能，以异地监督、交叉监督、互查互评的办法，向群众身边“微腐败”亮剑，做实做细监督“最后一公里”和“最后一米”。

三、推进党和国家监督体系的具体化、多样化和全面化

（一）不断推进党和国家监督的具体化，使监督更加便捷

党和国家监督体系的具体性体现为各项制度的有机结合和相互支撑。从领导体制来看，党和国家监督体系包括党的代表大会常任制、党的委员会制度、党的纪律检查委员会制度和党的民主生活会制度;从党的领导方式来看，需要完善党的集体领导制度、普通党员参与决策的制度、上下级党组织划分职责制度;从党政领导干部选拔来看，要不断完善选举制度、选拔任用制度、任期制度和弹劾罢免制度;从党政领导干部任职来看，需要不断完善回避制度、交流制度、质询制度、家庭财产申报制度、重大事项报告制度和离任审计制度。上述制度作用于党和国家监督工作的活动过程中，影响着党和国家监督工作的实效。

党和国家监督制度的可操作性体现在制度与实践的过程中。全面从严治党强调党和国家监督制度要具有针对性、具体性和指导性，强调问题导向，针对党内存在的问题，不断地完善党和国家监督制度，使党和国家监督制度在实际操作中，各个环节都能够简单明了，主体责任清晰，职能明确，监督的效果便于量化和追责，增强实际的可操作性，提高监督效率。因此，党和国家监督制度应该以具体化和可操作性为原则，“于法周延、于事有效”，更加适应新时代发展要求。

（二）不断创新党和国家监督形式和手段，使监督更加精准

健全和完善的监督体系必然是多个主体参与互动，监督与被监督主体之间的力量达到相对平衡与和谐。“监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责。要坚持不懈探索强化监督职能，特别是把日常监督实实在在地做起来，做到位、敢于监督、善于监督、规范监督，抓早抓小、防微杜渐，咬耳扯袖、红脸出汗，贯通运用‘四种形态，使监督更加聚焦、更加精准、更加有力”[1]789。精准是监督的生命线，发现问题要精准，处置问题要精准，整改措施也要精准。大水漫灌、“大呼隆”式的监督，既是对监督资源力量的浪费，也是对党和人民不负责任。

要综合发挥提级巡察、交叉巡察、联动巡察等作用，推动形成“四个全覆盖”权力监督格局。“推进纪律监督、监察家督、派驻监督、巡视监督协调衔接，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，健全和完善监督体系，把权力置于严密监督之下”[1]789。派驻监督要发挥“探头”作用，着力破解基层“熟人社会”监督难题，形成科学、严密、有效的权力运行监督制约机制，压缩任性行使权力的空间，实现监督全覆盖。

（三）不断做深做实基层巡察，使监督更加全面

完善党和国家监督体系需要不断做深做实基层巡察，保持基层党组织清正廉洁。这其中的关键在于机制建设，还必须有群众的支持和参与。习近平指出，相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。这种身边和眼前的“微腐败”若不加以控制就可能成为国家的“大祸害”，所以，必须推动全面从严治党向基层延伸，惩治嗡嗡乱飞的“蝇贪”。只有真正解决了群众能看得见的不正之风和腐败问题，才能让他们增加对党和國家的认同感，巩固反腐倡廉的实际成果。做实基层巡察，需要发挥县级建立派驻工作清单作用，切实提升监督效率;对于乡级而言，要设立派出乡镇监察机构，根据各地实际扩大监督范围;村级层面要设立村监察信息员，延伸监督触角至“最后一米”。

各级纪检监察机关要加大基层工作力度，特别是对村级的监督巡察要更加精细精准，确保在监督工作的“最后一米”不出现漏洞。同时，要坚持多措并举，不断创新监督巡察的方式方法，真正让监督活起来。在稳步推进基层监督的同时，也要加强与上级监督层面的联系，形成上下联动监督网，同频共振，发挥出最大监督效力。在巡察方式上，要积极探索多样化的巡察方式，把 “常规巡察”与“专项巡察”结合起来，综合运用“回头看”与“点穴式”的方法，加强监督力度，提升监督质量。同时，基层监督检察要避免“巡察一阵、紧张一时”，既要有时效，又要长效，把常规巡、专项巡、机动巡、点穴巡有效结合，实现监督常在、形成常态，助力完善党和国家监督体系。

参考文献：

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[5]郑善文，高祖林.健全党和国家监督体系的理论思考[J].党建研究，2019，（4）.

[6]中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2019：82.

[7]何忠乐，戴焰军.加强党的政治建设与贯彻党的群众路线：逻辑、内涵与路径[J].学习论坛，2020，（5）.

[8]薛鹏.把监督纳入国家治理体系 健全党和国家监督制度[N].中国纪检监察报，2019-11-07.

[9]华夏.健全党和国家监督体系[N].中国社会科学报，2020-01-06.

[10]王希鹏.健全党和国家监督体系的要求[N].中国纪检监察报，2020-04-16（5）.

[11]肖培.强化对权力运行的制约和监督[N].人民日报，2019-09-16.

责任编辑：王玮玮

[基金项目]本文为中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）青年马克思主义者培育项目“习近平协商民主思想”（19QMWT08）的阶段性研究成果。

[作者简介]梅少粉（1985—），女，山东菏泽人，中共天津市委党校期刊部讲师、政治学博士，主要从事中国政党政治研究。