试析《机场安保规则》修订中的行政处罚设定

□ 中国民航大学 史金鑫/文

2021年1月底交通运输部以《运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）》为题发布公开征求意见通知。该征求意见稿对机场安保规定进行了全面的修订，特别是法律责任进行了大幅度的修订。与该通知几乎同步的是，2021年1月22日十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”），将于2021年7月15日起正式施行。作为《行政处罚法》自1996年来的首次重大修订，亮点之一便是“完善行政处罚设定权限，强化源头规范”。部门规章可否创设新的行政处罚种类？部门规章可否在上位法对违法行为未作出行政处罚规定时补充设定行政处罚？部门规章在上位法对违法行为已作出行政处罚时细化规定的边界是什么？本文笔者将结合参与修订的《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（以下简称“《机场安保规则》”）对部门规章设定行政处罚的相关问题进行探讨。

部门规章的立法保留与行政处罚设定权

（一）部门规章制定中的立法保留

部门规章又称规章、国务院部门规章。依据《立法法》第八十条的规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”由此可见，部门规章以宪法、法律、行政法规为上位法，是执行性、补充性的行政规范。……