社会治理重心下移背景下农村“微自治”的运行逻辑
——基于“一组两会”实践的扎根理论分析

2021-06-07 01:42刘金林卢小婷
关键词:编码村民基层

胡 佳,刘金林,卢小婷

广西民族大学 a.政治与公共管理学院;b.广西中华民族共同体意识研究院,广西 南宁 530006

一、问题的提出

村民自治的目标是不断提高治理的效率,推动基层社会治理的有序发展。面对基层社会治理中行政治理单元过大、行政化倾向严重、村“两委”悬浮于农村社会之上、村民凝聚力不高、农村的公共服务物品供给不足等现实议题,越来越多学者探讨了村民自治的实践困境。一是制度本身的困境。村民自治存在操作和制度性两个层面的问题[1]。从发展类因素看,村民自治的行政化和民主化取向存在矛盾;从本源类因素看,由于忽视地方的特殊性,村民缺乏内在动力,村民自治不能真正解决农村基层社会治理问题[2]。二是治理主体的困境,表现为农村党支部和村民委员会权力界限不明晰带来的各自为政或相互扯皮、推诿[3]。村民委员会班子整体素质不高[4]、村级治理行政化等问题普遍存在[5]。三是治理规模的困境。村的规模过大或者人口太多,降低了群众的参与意愿,不利于群众直接参与农村中各项公共事务的治理[6]。各个村民主体之间的利益关联度不高[7],村民对村民委员会的认同感较低[8]。四是国家与基层权力关系的困境,表现为国家对农村社会的控制与经济社会关系艰难选择的矛盾、农村基层权力体制的矛盾、基层不同利益主体对自身利益的追逐等问题[9]。

随着社会治理重心下移成为顶层设计,围绕各地兴起的基层“微自治”实践,学界有两类观点:一类是赞同的观点,即自治的单元与所有制单位的利益紧密相关,比如在拥有共同土地产权的地方,把治理单元从村一级下沉到自然屯或者村民小组,可能更利于村民实现自治[10]。胡平江[11]、任路[12]、李松有[13]和张晶[14]等人从地域、文化、资源、利益等角度分析认为,在一个地域更为相近、文化更为紧密、资源更为集中、利益更为相关的自然村进行自治,具有更好的条件。另一类是持怀疑态度的观点。随着农村的发展以及农村社区规模的扩大,中国未来基层民主的一个发展趋势是乡镇自治[15]。随着农民组织化水平的不断提高,必然要求扩展农村自治体规模[16],撤销乡镇政府,实行乡镇自治[17]。自治单元下沉的制度实践与现代民主国家建构的基本准则相悖,中国农村未来的自治趋势应为自治单元上移[18]。

治理有效的内在要求需要村级治理方式和模式在新时代作出积极回应。2014—2018年,中央一号文件反复强调在自然村层面探索村民自治。2014年中央一号文件提出,要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。2016年《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》对相关村民自治作出了具体的安排。2018年中央一号文件指出,要继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点,推动乡村治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》进一步明确,要推动社会治理重心向基层下移,向基层放权赋能,加强城乡社区治理和服务体系建设。以村落、自然村或村民小组为基本单元的村民自治创新,其实质是把治理单元和自治功能下沉到更小一级的单位,通过自然村和行政村等建构起多层级的村民自治单元。诸如湖北秭归的“两长八员”、四川崇州的村民议事会和安徽望江的村民理事会等基层实践为探索治理重心下移、实现治理单元下沉提供了新模式。本研究以广西G市“一组两会”屯级协商自治(1)即以自然屯为基本单元,屯级重大事务决策由党小组牵头提议,经户主(代)会协商议决,通过理事会执行落实的协商自治机制。其中,党小组负责收集村民的利益诉求,研究各级政府惠民政策的落实,向户主会提供决策建议,组织村民积极参与公共事务决策。围绕屯级公共事务和公益事业,户主会通过充分讨论党小组的提议,共同协商、民主决议,将议定事项交由理事会执行。理事会负责屯级公共事务,执行户主会决议事项,接受党小组、户主会和村民的监督。的实地调研为例,从微观层面探讨基层“微自治”运转的内在逻辑,以期为农村基本单元自治激活和社会治理重心下移提供实践样本和启示。

二、论研究方法、数据来源与研究程序

扎根理论(grounded theory)由社会学家格拉泽(Claser)和施特劳斯(Strauss)提出。他们提出了基于事实和数据资料的发展和验证理论。“扎根”强调研究者应扎根于调研资料,深入分析原始数据并从原始数据中逐词、逐句、逐段地提炼以获得概念群,最后明确概念的相互关系,从而构建理论[19]。当前,对于农村“微自治”运行逻辑的研究较少,学界缺少比较成熟的理论框架,适宜采用该方法进行探索性研究。

本研究的原始数据全部来自“一组两会”实践的访谈内容。在研究程序上,采用扎根理论进行研究,分为如下步骤(见图1):首先,采取深度访谈、查看政策文件以及通过官方报道等渠道收集相关资料,以获取原始数据(2)访谈分3个层面展开:一是与G市人民政府、G市民政局、Q区民政局相关工作人员分别进行个人访谈、座谈以及电话访谈,内容是了解“一组两会”的相关政策、政策执行成效、运行中的困难以及拟采取的改进措施。二是分别与大岭乡和樟木镇的3名政府工作人员、1名驻村干部、3名村委、8名党小组组长进行访谈,主要了解“一组两会”的运行现状与存在问题。三是分别与8名村民进行访谈,主要了解村民对“一组两会”运行的了解和评价。。其次,将访谈录音和官方的新闻报道整理形成原始数据,对文字数据进行整理和归类,运用扎根理论的三级编码程序对数据进行开放式编码、主轴编码、选择性编码并撰写备忘录。最后,分别通过开放式编码为数据贴标签确定原始概念、主轴编码确定主副范畴之间的关系、选择性编码确定本研究核心概念进而构建理论。根据三级编码获得概念群、确定主副范畴之间的关系和获取本研究的核心概念,并用概念和范畴建立起的故事线(也称逻辑线)简要说明原始数据反映的全部现象[20],以此构建农村“微自治”运行的影响因素模型。同时,通过将事件与概念持续比较(constant comparison),不断提炼和修正理论,直至理论饱和。

图1 扎根理论研究程序

三、范畴提炼与模型建构

(一)开放式编码

要想打开资料的所有潜在可能,研究者必须在开放式编码阶段对所占有的资料作头脑风暴分析[21]。开放式编码需要以开放的心态对自然呈现的原始数据逐字、逐句、逐段地进行编码与命名,分析概念之间的关系。通过不断对比,抽象出最能够反映原始数据的概念和范畴[22]。依据开放式编码原则,围绕“一组两会”运行中的影响因素这一主题,对收集到的原始数据进行逐字、逐句、逐段编码并概念化,经过进一步分析、比较、归类,共得到538条原始语句及相应的初始概念,剔除无效和极少出现的概念后得到有效概念60个(部分节选编码见表1)。

表1 部分节选农村“微自治”运行逻辑开放式编码

(二)主轴编码

主轴编码是在概念化的基础之上,把分散的概念群重新进行排列、组合,形成具有逻辑关系的范畴类属。主轴编码产生的范畴具有核心性、解释力、频繁重现性和与其他变量产生联系且有意义等特征[23]。依据扎根理论编码中“因果条件—现象—行动脉络—中介条件—行动策略—结果”的行动框架,把开放式编码中得到的概念联系起来,从而发现彼此之间的内在关系,以更好把握整个故事线。通过不断比较与分析,本研究的主轴编码如图2所示。

图2 主轴编码典范模型

利用主轴编码的典范模型,共得到11个主范畴,分别为:政府推动、村民需求、资金来源、资金支持、人员组成、客观环境、程序流程、熟人办事、治理成效、干群关系和党员引领(部分节选主轴编码见表2)。

表2 部分节选主轴编码

(三)选择性编码

选择性编码要从已经发展的概念类属和范畴中识别出能概括所有概念的核心类属,形成核心范畴。为了梳理主范畴与副范畴之间的关系,在对概念和范畴的反复比较基础上,提炼出反映案例全貌的核心范畴:农村“微自治”运行的影响因素。围绕这一核心范畴的故事线为:农村“微自治”是基层社会治理的重要组成部分,“一组两会”这一“微自治”运行实践包括了谁来主导、谁来参与、过程如何、效果如何等方面(见表3)。第一,党委、政府在“微自治”中发挥重要作用。党的领导贯穿基层“微自治”全过程,地方政府的政策提炼与推广促进“一组两会”实践上升为地方基层社会治理创新模式。第二,围绕诸如城乡风貌改造等屯级公共事务和公益事业,村民自发成立理事会。在讨论关乎自身利益的村中事务过程中,村民的权利得到充分保障,村民参与治理的积极性提高,基层社会治理取得良好效果。第三,程序的规范程度影响“一组两会”的运行效果。由于各项制度不完善和程序不规范,人员更替滞后,组内人员严重老化、人员的资金补助过少,影响了组内成员参与的积极性。第四,资金是“一组两会”运行的保障,部分村屯由于村集体经济空白,缺乏项目资金和经济收入,很多讨论出来的决议无法落实,进而影响“微自治”效果。本研究挖掘出党政力量的积极推动、村民的内生性需求、程序的规范性建设和资金的充足性保障4个对农村“微自治”运行构成显著影响的核心范畴。其中,党委、政府顶层设计和引导是外部支撑,为农村“微自治”提供宏观战略指导和行动策略;村民内生需求是内部条件,是农村“微自治”的核心动力;运行程序规范和资金的充足性保障是核心保障,为农村“微自治”提供环境支持,确保“微自治”持续推进。由此,其构建了社会治理重心下移背景下农村“微自治”的运行逻辑模型,即“情境—动力—行动—条件”模型。

表3 选择性编码

(四)理论饱和度检验

在理论建构完成后,扎根理论要求检验理论是否饱和,如果未饱和,需要继续扩充资料寻找新的概念和范畴以修正理论。本研究对留作理论饱和度检验的1/3原始数据进行分析,未发现新的概念和范畴。因此,上文构建的理论模型是饱和的。

四、模型阐释:基层“微自治”运行的内在逻辑

运用扎根理论研究方法,本研究建构的农村“微自治”运行逻辑表明,自治单元下沉受情境、动力、行动和条件4个维度因素影响(见图3)。

图3 农村“微自治”的运行逻辑模型

(一)情境因素:党政力量的积极推动

各级政府所作的政策选择决定了村民自治的运行状况[24]。在村级治理弱化和虚化背景下,2014—2018年中央一号文件反复提出开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。为应对治理悬浮化和政策难落地等问题,各地实践的共同特征是重塑基本自治单元,主动下沉自治重心,压缩自治空间,创新基层社会治理。地方政府对基层自治实践活动加以总结提升后广泛推行。G市采取了一系列改革创新活动,多次下文促进“一组两会”屯级协商自治模式在全市范围内推广,乡镇党委和政府认同村民自治延伸到屯级的实践。一是推进“微自治”各项规章制度的制定和执行。健全“一组两会”的工作流程和运行制度。完善《屯级“一组两会”协商自治章程》和《理事会工作制度》,建立“屯务联调”机制,规范了“三提二议两公开”规范工作流程,完善责任制度、互访联谊制度和管理制度。同时,在村“两委”进行换届时,乡镇党委对党小组组长的选任严格把关,加强对59个屯“一组两会”成员的跟踪指导。二是完善激励机制。政府给每个党小组一笔活动经费,对屯级治理效果突出、群众评议好的“一组两会”成员给予一定奖励,并将符合村干部任职条件的成员作为村干部后备人选,党小组组长、户主会和理事会会长每年均有一定补助。三是完善体制建设。推进基层党组织标准化、规范化建设。面向全省公开选聘村党组织书记,加强村“两委”班子建设,在优秀的青年农民、外出务工人员、致富能手中发展党员,为基层社会治理提供人才保障。

“还有,我觉得乡镇应该对村里适当地引导一下,因为村民自治虽然是自治,但还是要靠上一级好好地引导,不引导的话你比如说他自己推荐出来的党小组成员、党小组组长、理事会会长,如果思想不是很正,那么他就把这个村的声誉给败坏了。所以呢,上一级还是要好好引导才行,光靠村民自己也是不行的。”(3)访谈记录:2020年5月5日,大岭乡,组织委员;记录人:卢小婷。

由此可见,党政力量对基层“微自治”的积极引导,能发挥政府在基层社会治理的主导作用,是基层“微自治”得以有效运行的条件和控制机制,推动着管理权和事权下移到村内部。

(二)动力因素:村民的内生性需求

村民自治的起点和基础是参与,没有参与就不可能有自治[25]。由于行政村人口较多、地域范围过大、村民利益不同,将其作为村民自治的基本单元容易出现搭便车行为,进而导致乡村振兴的相关政策无法落地。如何激发村民治理的主动性,让村民真正参与农村的治理?近年来,在地方治理和自治中涌现了许多对话的形式,如民主恳谈会、民情通报会、社区议事会和公民评议会等。尽管对话的形式或渠道迥异,但其实质都是政府与社会为了商讨事关双方或全局的问题而形成的商谈和沟通机制。通过这些商谈和沟通机制,可以拓宽村民诉求表达渠道,把村屯重大事项决定权交给村民,扩大村民的知情权、参与权和决策权,政府则应该在政策制定或执行过程中充分考虑各方利益诉求。

自治单元小且利益相关者彼此关系紧密的特征决定了“微自治”的基础、范围和实效。在“微自治”单元中,群众利益表达更直接,利益外溢效应充分,能激发群众的参与热情和调动群众的参与意愿,确保乡村振兴战略中相关惠民政策能够落实到实处。以屯作为基本自治单元,实现了村民间高度的利益关联。群众根据利益相关度参与公共事务讨论和公共政治生活,开展集体行动,实现村民自治。一方面,有效回应了群众多元化、碎片化的利益诉求和参与管理村屯事务管理的期盼,能够在村屯内部形成利益共享、风险共担的参与体系,破解了税费改革后农村公益事业建设中的“一事一议”难题。另一方面,有效解决了群众的实际困难和问题,化解了矛盾纠纷,有利于在群众中形成广泛接受的共识,汇聚各方力量,促进社会和谐稳定和基层民主健康发展。

“这个做法是他们自发形成的,平时开会的话,理事会是比较积极的,而且在我们这里大部分村民都是比较积极的,因为是关乎自己的切身利益的。很多事情都是这样的,比如说像现在这个‘三清三拆’政策涉及农户本身的利益,村民自己的事情,自己提出来,自己商量解决,村民参与的积极性更高。”(4)同①。

同时,乡村骨干和村庄内生性组织是自治单元下沉的核心主体。“一组两会”的运行有赖于一套完善的党小组、户主会、理事会等相互配合的自治机制,形成以党小组为核心与户主会和理事会共同开展村民自治,依托志愿服务队开展村民互助的屯级协商自治。其中,村民理事会主要由离退休干部、乡村能人、德高望重的宗族前辈和老复退军人等组成,组织村民以志愿服务队形式开展各类互助活动。在自治单元下沉中,实现传统的宗族、家族和老人等社会资源的规范化和组织化,以乡贤资源培养基层的公共精神。

(三)行动策略:程序的规范性建设

农村“微自治”的运行需要规范化的制度保障和长效化的运行机制。“一组两会”的运行机制包括成员的选举、开会的具体流程、人员的奖惩机制、成员的换届、成员的考核等具体制度体系。从各地“一组两会”屯级自治协商实践来看,很多是基于小范围内的具有利益关系的小型利益共同体发展起来的。尽管基于血缘以及地缘关系办事可以提高议事和决策的效率,但影响了自治机制的长期有效运行,诸如会议中参会人数以及开会的具体流程随意性大,影响会议质量。调研发现,很多村屯还没有建立一套完善的程序,依靠熟人关系办事的氛围浓厚。虽然一定时期内以血亲为纽带关系可以高效地解决事情,但从长远来看,如果没有一定的政治定力和规章制度的约束,很容易形成家族势力进而滋生腐败现象。有的村屯尽管建立了“一组两会”的自治模式,但是在实际当中并没有一套完善的程序,党小组开会以及户主会开会的形式比较随意,有时只是流于形式,达不到应有的效果。

“我们平时开会基本都是晚上开,大家白天都要忙自己的事情,会议也不是经常开,很多人都不在家。开会的时候每一家派个代表,没人在家的就不来,如果不是很重要的事,我们去那里和村委讨论,大部分人同意就可以了。那些不在家的,通过微信群或者其他方法传达一下就行了。”(5)访谈记录:2020年7月28日,樟木镇五龙村巴横屯,党小组组长;记录人:卢小婷。

同时,参会人员议事能力不强,只是例行参会,提不出建设性的建议,这样也会造成部分群体利益的诉求得不到表达。

“目前‘一组两会’的成员很多都由留在村中的老人担任,加上组内党小组成员的补助资金过少。长此以往,组内人员队伍没有年轻血液注入,成员的办事积极性下降。虽然年纪大的成员在村中都比较有威信,话语权较高,但是他们接受外来信息的能力较弱,对现代技术的应用能力不强……有一些村甚至还出现高龄成员,70岁以上都有。所以,没有一定的奖励和人员更换制度,很难做好这些工作。”(6)访谈记录:2020年5月5日,大岭乡,组织委员;记录人:卢小婷。

(四)条件因素:资金的充足性保障

农村经济发展水平一定程度上影响着村民参与治理的积极性。一方面,作为农村收入的重要来源之一,村集体经济状况直接影响“微自治”的运行效果。“微自治”主体间建立互惠互利关系,从集体经济中受益。同时,“微自治”又进一步促进村集体经济发展,能为村屯提供更多的公共服务和公共产品。例如,大岭乡良岭屯和沙子屯通过流转土地100多公顷,建设了“七彩金沙”特色农业核心示范区,加快农业产业规模化经营。大岭乡通过“一组两会”组员引领发展村集体经济,为农村的发展积累了建设资金,金沙村和龙凤村成为全国以村民小组或自然村为基本单位的村民自治试点单位。从设立娱乐健身设施、文化活动中心以及垃圾清理、污水处理等,到入股特色农业产业与企业签订土地租赁合同,相关内容均与村民的切身利益直接相关,村民在就业和创业中获得切实收益。另一方面,在项目制是资源输入的背景下,政府的项目支持是自治单元下沉的核心支撑。

“这是上一级的资金、项目,这一块没有办法雨露均沾,就是让每一个屯都能享受得到的那一种,只能给一些比较急、比较需要的。所以有时候很多村,他一个村里面有10个屯,其中有一个屯可能一直以来得到的项目比较多一点,另一个屯基础设施比较好,这两年的倾向就比较少。这样的话他们就会觉得政府关照不到他们,积极性就会消退。”(7)同②。

同时,由财政直接拨款的党小组组长、生产队队长等酬劳过低,降低了其工作积极性。

“除了那300块钱,他们就没有其他酬劳了,那人家也会有一定的想法。就你涉及一些工作的话,比如说有些工作比较难推进,你要一家一户地去说,这个耽误了很多自己的工时,自己可能本身也是种田什么的。所以,这个肯定会有想法的,又没有酬劳,一定程度上就会影响他们做事的积极性。”(8)访谈记录:2020年5月5日,大岭乡金沙村,驻村书记;记录人:卢小婷。

五、结论与建议

农村基层社会治理的成效影响到全面建成小康社会和实现乡村振兴。自治单元下沉是村民自治渐进改进和内生性演化的过程,其利用自然村屯中村民的血缘、地缘等有效社会关联,调动了村民的积极性,丰富了村民自治的内容,提高了乡村治理的有效性。通过扎根理论的分析可知,党政力量的积极推动、村民的内生性需求、程序的规范性建设和资金的充足性保障4个核心范畴对农村“微自治”运行产生显著影响。其中,党政力量的积极推动是外部情境因素,村民的内生性需求是动力因素,程序的规范性建设是行动策略,资金的充足性保障是条件因素,由此构成了农村“微自治”运行的“情境—动力—行动—条件”模型。所以,在社会治理重心下移背景下,村民自治的制度机制需要建立在现实条件以及自身意愿的基础上。

从内部而言,需增强基层群众的内生性需要,调动基层群众的自治积极性。一是提高基层群众的主体意识和自我意识,从根本上转变其思想观念,使其从“被动治理”走向“主动参与”,从“要我参与”变为“我要参与”;激发群众的参与意识,调动群众的主动性。二是发掘新的自治资源,激活和吸纳新的社会力量,培育具有凝聚力和影响力的社区骨干(乡贤),调动社工、志愿者等非传统力量,将自治和共治机制有机融合。三是培育社会资本,满足参与公众的情感需求。自治单元下沉不仅是治理的下沉,也是感情的下沉,应不断拓展协商主体,开放协商空间,强化基层群众认同,使频繁的相互合作变为可能。

从外部来说,需发挥党委、政府在“微自治”创新中的引领、指导作用[26]。一是完善“微自治”运行程序和体制构建。对“微自治”的指导思想、基本原则、自治主体、自治内容、自治形式、自治程序和自治保障等进行制度化、规范化和程序化的顶层部署。同时,在确保协商过程公开透明基础上,对乡镇政府和村干部赋权增能,充分发挥乡村社会组织的作用,为其提供充足的公共空间。二是健全多元共治的利益表达机制。不同于自上而下或自下而上的一元治理决策系统,多元共治的决策系统是各方主体平等交流、表达诉求、协商对话、讨论辩论的过程,以达致利益表达、利益协调和利益实现。应及时总结实践中的成熟做法并纳入制度体系,结合已有国家顶层设计和村规民约等,搭建协商讨论会、联议会等沟通平台。三是从根本上结合当地的客观实际,扩大村民自治的资金来源,保障自治的可持续推进。

地方社会治理创新的普遍意义和可推广性是衡量地方社会治理创新成效的重要方面之一。相比于基层自治下沉的多样创新实践,本研究使用单一的案例数据,基于个案研究发展形成的理论模型主观性较强,模型中各影响因素的权重还需要大范围的样本进行检验和修正。未来的研究中还需要进一步分析模型中变量间的因果联系和逻辑关联,以总结出农村“微自治”运行的普遍规律和作用机理,构建更有解释力的理论模型。

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