论国家治理现代化的基础与任务

闫志刚 边晓慧

摘 要：国家治理现代化已上升为我国国家建设的重要战略，推进国家治理现代化战略需在明确国家治理现代化的基础上确定其主要任务。国家治理现代化的基础是人的现代化，我国在此方面仍有许多可完善空间。结合社会转型进入传统性、现代性和后现代性并存阶段的现实，建构新韦伯式国家治理模式是国家治理现代化的重要任务。

关键词：国家治理;现代化;人的现代化;新韦伯式国家

中图分类号：D630    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.001

On the Basis and Task of Modernization of State Governance

YAN Zhi-gang1， BIAN Xiao-hui2

（1.School of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Trade， Beijing 100070，China;

2.School of Management， Anhui University ，Hefei 230601，China）

Abstract：The modernization of national governance has risen to an important strategy of national construction in China. To promote the modernization strategy of national governance， we need to determine its main tasks on the basis of clarifying the modernization of national governance. The foundation of the modernization of national governance is the modernization of human beings， and there is still much room for improvement in this area，which affects the strategic choice of the modernization of national governance， and combines the reality that the social transformation has entered the coexistence stage of tradition， modernity and post-modernity. The task of national governance modernization is to construct a new Weber-style national governance model. It is very urgent to promote the modernization of human beings and speed up the process of the new Weber-type national governance model.

Key words：state governance; modernization; modernization of human beings; new Weber-style state

一、引言

從党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，到十九届四中全会确定国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的战略步骤，国家治理现代化已上升为我国国家建设的重要战略。

从理论研究来看，现代化研究从二战后期既已兴起，早期研究主要关注从传统社会向工业社会转型过程中的问题，后来一些学者开始关注后工业社会的现代化问题，提出了“再现代化”“后现代化”理论。从治理研究来看，“治理”可谓是过去三十年国际社科领域中最为流行的术语之一，这些以新自由主义为理论基础、以去国家化为核心理念的理论可以称之为狭义上的治理理论。从更为一般的政治统治与政府管理之实质内容理解，治理理论研究其实可以追溯到更早的历史时期。蓝志勇归纳出人类已知的六种治理类型：前现代威权型治理、前现代民主治理理想、现代早期的马基雅维利型治理、现代启蒙治理哲学（自由利益群体治理）、现代官僚型治理和民主善治（民主社会主义的治理）[1]。李泉将现代以来的治理理论划分为三个学派：以市场为中心的治理学派、以网络为中心的治理学派和以国家为中心的治理学派[2]。

推进国家治理现代化战略，首先要对治理现代化的本质和基础有清醒的认识，才能在明确我们的基础条件约束下确定治理现代化的主要任务。上述研究为我们做好此项工作提供了宝贵的思想借鉴，但也需要结合我们的国情有针对性地甄别和借鉴。笔者试图基于前人研究基础，对我国推进国家治理现代化的基础和主要任务展开研究，以期对推进我国国家治理现代化有所裨益。

二、国家治理现代化的基础：人的现代化

现代化是一个涉及社会全面变化的历史过程，包括经济现代化、社会现代化、政治现代化、文化现代化等诸多方面，而作为身处其中主体的人的现代化，则是现代化的基础和关键。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[3]因此，社会条件发生变化，作为社会存在物的人必然随之产生变化。只实现经济、社会、政治、文化等某方面的现代化，而未实现人的现代化必然会影响到社会整体的现代化。“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能够赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[4]对于人的现代化的特征，一些学者进行了探索，发现现代化过程中的人在心理素质和行为模式方面存在某些共性特征，将其与传统社会的人区别开来，如帕尔默总结了传统社会的人和现代社会的人在看待事物、公益、规则、成就、权责方面具有明显不同[5]。（见表1）

在自然的社会演化过程中，一个社会的经济、政治、社会、文化的现代化与人的现代化是同步发生、相互促进的，人的现代化需要一个漫长的历史过程，即使早期进行了现代启蒙教育，国民要形成稳定的现代价值观念、思维模式、行为习惯也需要较长的积累与调试的过程。随着全球化的发展，一些后發展的国家面临在开放环境下推动现代化的任务，在借鉴发达国家经验时，能不能处理好国民的现代化与其他方面的现代化的协调发展成为现代化成败的关键。从各国经验来看，不同国家不同的战略选择导致了不同的结果，正反的例子皆有。不成功的多是第三世界国家，其在现代化过程实行超前的政治现代化，忽视了人的现代化导致现代化陷入困境。这一方面的典型是邻国日本，日本在现代化高度重视人的现代化，为现代化的顺利推进打下良好基础。其特点一是启动早。以现代化重要标志的现代教育来看，对比日、英两国，日本现代教育虽然比英国晚了400年，但在1960年第一现代化阶段结束时已经赶上了英国，在第二现代化阶段一路领先，并大致齐头并进，大学入学率均在2005年后超过50%[6]。二是高度契合现代精神。提倡学习现代科学知识的兰学和以福泽喻吉为代表人物现代启蒙运动的兴起，推动日本用现代“洋学”整合其传统文化，其中“洋学”的精髓即被概括为“有形的自然科学和无形的独立精神”[7]。整合的结果是产生了具有高度现代性的人文精神，如节俭精神，日本把它化为工业设计的精神，那就是极限设计，就安全性能和产品精细度而言，日本水平最高，成本是全世界最低的[8]。此外，日本的国民教育中还有一些特色教育，如食育、消费教育等，从国家基本立法、教育理念、贯通幼小与成人的培养方案等系统推进，从娃娃抓起，系统培养国民适应现代生活的饮食健康、理性消费的知识与习惯。

从我国来看，1949年以前，虽有不少仁人志士探索我国的现代化之路，但由于内忧外患的历史环境限制没有实现成功转型，所发起的“五四”运动现代启蒙运动也昙花一现。1949年之后我国实行高度集中的计划体制，现代教育受到一定影响。改革开放以来，经济现代化得以快速推进，1983年，邓小平提出了发展现代化教育的目标和任务，提出“要努力使我们的青少年成为有理想、有道德、有知识、有体力的人，使他们立志为人民作贡献，为祖国作贡献，为人类作贡献，从小养成守纪律、讲礼貌、维护公共利益的良好习惯”[9]。但在实际发展过程中经济发展和现代教育发展不够平衡，一定程度上影响了国民的现代化。2003年，习近平提出要“使所有人都能享有现代文明”[10]，指出“现代化的本质是人的现代化”[11]，才明确了国民现代化的重要历史使命。

由于人的现代化历史短、力有不逮，造成了公民现代素养的不足，与我国经济发展规模世界第二的地位严重不符。抽样调查显示，我国公民的总体科学素养水平（2015年）只相当于美国的1991年，欧盟的1992年和日本2001年[12];公众的法治意识得分只有66.1分（百分制），规则意识只有55.2分[13]，国有企业工人中认为提高生活水平和地位主要靠个人努力的仅占25%[14]，城市公民参与人文慈善组织的仅占13.33%，参与环境组织的仅占11.67%[15]，86%的大学生从未参加过任何国家治理活动[16]。国民现代素养不足带来了一系列治理难题，如城市管理中公共秩序、公共环境问题，市场监管中的虚假宣传、欺诈营销问题，社会治理中的敲诈勒索、非法维权问题等。同时，国民整体现代素养不足也会造成部分治理主体的现代素养不高，造成官本位思想、有法不依、人情执法、管理粗放等问题，从而进一步制约国家治理现代化水平。

应当指出的是，随着现代科技的发展，特别是信息数字技术表现出的网络化、智能化特征，可以打破时空限制，赋能国家治理，从而提升治理的效率与效能。但从本质上讲，这些技术只是治理的工具，治理现代化绝不是治理工具的现代化，而首先是人的现代化。如果使用现代科技的治理机构中的人不能实现现代化，不能严格按规则办事，则再先进的工具也只能沦为摆设，治理过程则仍会按照传统的“人治”进行。

三、国家治理现代化的主要任务：建构新韦伯式国家

纵观治理理论，可以划分成以国家（以韦伯官僚制理论为代表）、市场（以新公共管理理论为代表）和网络（以多中心治理理论为代表）为中心三种视角。从理论发展轨迹看，以国家为中心的治理研究最早可以追溯到文艺复兴时期的马基雅维利，而其集大成者则当属韦伯，其建立的官僚制理论成为国家（政府）中心治理的典范，在公共管理和国家治理研究中拥有众多拥趸，同时也是以市场为中心和以网络为中心的治理理论借以批判的理论起点，后者认为其代表了一种旧的政府治理模式，在进入后现代社会后表现出越来越多的不适性。

在韦伯看来，从传统治理向现代治理转型时，国家治理现代化的主要任务是建构理想的官僚制治理。这是因为体现人类主体性和理性精神的现代性是现代化社会的基本特征，其体现在“社会关系的非人格化，计算技术的精密改进，专业化知识之社会重要性的提高，以及对自然过程和社会过程的技术性理性控制的拓展”[17]，而理性的官僚制具有16种理性含义与特征：深思熟虑的、系统的、可计算的、非人格化的、工具的、确切的、定量的、受规则主宰的、可预知的、讲究方法的、有目的的、清醒的、审慎的、讲求效能的、理智的、连贯一致的[18]，是增进社会现代性的最理想的组织类型。世界的现代化发展也证实了韦伯的预见性，官僚制不仅成为现代政府的普遍类型，在私人组织及其他组织中也展现出强大的生命力。

但也有不少学者对官僚制持怀疑态度，随着西方进入后现代化社会，面对日益剧增的社会复杂性、风险性，官僚制的一些弊端不断显现，对其学术批判尤甚，概括而言，批评者认为官僚制存在三大问题：绩效不佳、权力过多、压制个体[19]。在此背景下，以市场为中心和以网络为中心的治理方案被不少学者当作适应后现代社会的替代方案提出，以这些理论为指导的风靡西方的改革实践似乎表明韦伯式的官僚制已不再适应当今经济社会发展的需要。然而风潮过后，越来越多的证据表明事实并非如此：一方面，西方的政府再造运动的效果并未像预期的那么好，在某些方面甚至产生了非常消极的影响。如英国铁路的私有化很不成功，无论是系统质量还是投资都难以令人满意[20]，更为重要的是，无论是新公共管理治理，还是新公共服务的治理，抑或是网络治理模式，都没有改变官僚制仍作为一种主要的组织形式和基础的事实[21];另一方面，西方的政府改革也并非一种模式，不同于英美等市场治理模式改革取向，具有悠久官僚制传统的欧洲大陆采取的是一种“新韦伯主义国家模式”[22]，此类国家认为新公共管理运动所呼吁的改革既不必要也不可行，违反了国家和公民社会已经建立的平衡关系[23]。它们从本国的国情出发，对传统官僚制模式进行革新，使其更高效、专业和便民。之所以称之为“新”韦伯式国家模式，因其有以下特征：重申国家在解决公共问题中的主体地位，但也强调政府要实现从以规章制度为主的内部导向到以公民的需要和意愿为基准的外部导向的转变;重申代议制民主在国家治理中的主导地位，但也重视公民直接参与公共事务的从属地位;重申行政法在捍卫国家——市民关系中的基本原则和核心价值，强调以规则为基准的行政，但是也强调绩效导向;维护政府在直接提供公共服务中的独特地位，但也要重视市场手段，提高效率[24]。由此可见从本国历史和国情选择适合的治理模式并确定治理任务的重要性。

从当前我国治理现代化的社会条件背景来看，我国的社会转型已经进入传统性、现代性和后现代性并存的发展阶段。一方面，我们已经某种程度上实现了经济现代化，但其他方面，特别是人的现代化任务尚未完成，现代化转型仍在进行之中;另一方面，隨着全球化、信息化的发展，我们又同时进入后现代化的历史进程之中，社会转型的复杂性大为增强，国家治理现代化的任务与现代化初期大相径庭。现代化初期，国家治理现代化的主要任务就是建构韦伯式的官僚制，虽然我们具有悠久的官僚制历史，但二者却有本质的区别，韦伯式的官僚制所要求的科学精神、法制精神和理性精神是传统官僚制所不具备的。虽然建国后我们一直在推进这一转型，实施了依法治国方略，但至今我们尚未成功实现转型，我们当前面临的现实仍是韦伯式的官僚制不足[25]。

然而，社会发展并未因我们未实现治理现代化而放慢脚步，相反却向着快车道全速前进。当前，社会流动的规模与速度，信息技术对社会各个层面的渗透，新的“消解”“否定”“差异”文化的孕育与显现都表明我们社会的后现代因素正在快速生长。不同于现代化对治理的要求，后现代治理的特征是“向他者的开放、偏爱差异性、反对元叙事和颠覆已建立的秩序”[18]。在尚未建成理性化、运转精良的官僚制治理模式下，我们又匆匆进入了后现代社会，需要同时建构面向后现代社会的治理模式，可以说，国家治理现代化蕴含着现代性和后现代性的巨大张力，如何平衡这双重任务，对于中国是巨大的考验[26]。

笔者以为，相对于后现代化治理，治理现代化的任务是主要的，即建构韦伯式官僚制治理范式是首要任务，这是因为：其一，从社会现实来看，传统因素与现代因素仍占主体，后现代因素虽然发展很快，但远未上升到主要矛盾;其二，从马克思辩证发展观来看，从传统治理到现代治理，再到后现代治理，是否定之否定发展，不讲现代治理，直接过渡到后现代治理，其结果将是建立在松软地基上的后现代治理。但如果无视后现代因素，仅仅专注于建构韦伯式官僚治理模式，则很可能要面临某些方面治理失灵的威胁，因而也必须对后现代治理给予相当的关注。如何将建设韦伯式官僚制的治理现代化任务与对后现代治理的关注结合起来，笔者认为可以借鉴欧洲大陆国家治理改革中的“新韦伯式国家”模式，原因在于：一则从西方整体改革来看，官僚制仍未过时;二来从政治体制和历史文化来看，我们与欧洲大陆国家更为接近，其模式的借鉴意义更强;第三，也更为重要的是，我们必须根据我们的现实将重心放在现代官僚制建设上，只在部分方面进行微调以更好地适应后现代因素的挑战。

从后现代治理来说，后现代社会意味着进入了贝克、吉登斯等人所称的风险社会，而其风险与危机已不是典型韦伯式治理模式所能应付的。过去危机的施效节奏较为缓慢，人们对有足够的时间和充分的准备去调整活动目标与实施化解措施，但在风险社会，人类对于所出现的各种矛盾的理解几乎要赶不上这些矛盾增加和尖锐化的速度，在理解过程中，人们逐渐地但也越来越明确地形成了这样的认识，即这些问题在其表现规模和危险程度上对人而言是史无前例的，而且可以用于克服它们的时间正越来越少[27]。为了最大程度地降低风险的不确定性以及由此引发的交易成本，开放性成为后现代治理的关键：“将公共行政的实践非正典化——在向共同体开放决策的所有方面这一意义上说——是后现代性的题中之义。”[18]

因此，综合欧洲大陆国家在这方面的成功经验和我国的国情，笔者以为需要尽快推动新韦伯式国家治理模式的改革进程，而此“新”则是重点放在增强其开放性方面。

四、结语

国家治理现代化是社会政治系统现代化的表现形式，是上层建筑适应经济基础的客观要求，其客观基础是人的现代化，而其实现形式则是建构新韦伯式国家治理。人的现代化和新韦伯式国家治理范式的构建是一个有机联系、相互影响的过程，某种程度来讲，二者是一个问题的不同侧面，人的现代化是治理主体与客体方面的现代化，是实质上的现代化，新韦伯式治理国家范式构建是治理制度和方式方面的现代化，是形式上的现代化。没有人的现代化，新韦伯式国家治理范式的构建就如同空中楼阁，不可能真正实现;而没有新韦伯式国家治理范式的构建，人的现代化的实现就缺乏必要的制度条件和训练场域，同样也无法自动实现。因而，必须同时抓好二者建设，既要在构建新韦伯式国家治理范式中推进人的现代化，也要在抓好人的现代化的基础上构建新韦伯式国家治理范式。

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，也就是说，我们要在未来不到三十年的时间实现国家治理现代化的任务，而西方在这方面已经有了百年的实践历程，尚且仍在进行，任务之艰巨可想而知。从当前国家治理现代化的基础和任务的现实现状来看，推进人的现代化和加快新韦伯式国家治理范式进程具有非常强的紧迫性。

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[责任编辑、校对：党 婷]

收稿日期：2021-03-18

基金项目：国家社科基金青年项目“我国政府信任的结构分化、影响因素与作用机制研究”

作者简介：闫志刚（1982-），男，河南新乡人，讲师，管理学博士，主要从事政府治理研究;边晓慧（1987-），女，山东淄博人，讲师，管理学博士，主要从事政府信任研究。