农民工退出宅基地意愿影响因素分析与引导对策
——基于皖北地区226个样本的调查

张 勇,周 婕,周 丽

(安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽蚌埠 233030)

改革开放以来尤其是21世纪以来,我国工业化、城镇化进程加快推进,农民工总量不断增加。国家统计局公布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》①显示：2018年全国农民工总量达到2.88亿人,比上年增长0.6%,其中本地农民工为1.16亿人,外出农民工1.72亿人;2018年年末,我国城镇常住人口为83 137万人,比上年末增加1790万人,常住人口城镇化率将近60%;乡村常住人口56 401万人,减少1260万人。根据国家卫计委的预测②,到2030年我国常住人口城镇化率将达到70%左右,户籍人口城镇化率将达到60%左右,期间仍会有大量农村人口进城落户成为城镇居民,其中,包括有能力在城镇稳定就业和生活的农民工举家进城落户。由于长期以来受到城乡二元土地制度和户籍制度的约束,加上现阶段农村宅基地流转与退出机制的缺失,农民工作为农业转移人口市民化的“主力军”,大多“离土离乡不离户”[1],长期以来扮演着“两栖”人口的角色,形成了农民工“人地分离”、“两头占地”的不良格局,导致农村大量宅基地和农房闲置甚至废弃,产生了大量的“空心村”,导致“乡村病”现象日趋严峻[2]。在此背景下,农民工作为农业转移人口市民化的重要群体,如何引导和鼓励有条件的进城农民工自愿退出宅基地,有效盘活利用农村存量宅基地、提高农村建设用地利用效率对于推进新型城镇化战略、促进农业转移人口市民化均具有十分重要的现实意义[3]。基于上述有关背景,2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》,提出要“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。2016年2月,国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出要“加快建立农业转移人口市民化激励机制、探索农户对宅基地使用权的自愿有偿退出机制”。2019年4月,中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出要“探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿”。

文献检索结果表明,近年来国内学术界围绕宅基地有偿退出问题开展了较多的研究,取得了较多的研究成果,为改革完善农村宅基地制度、推进《土地管理法》修订提供了参考。但是,自农村市场化改革以来,农户分化现象不断加剧,不同农户对宅基地住房保障功能的依赖程度、宅基地的价值认知差异较大,尤其是农民工作为农民中特殊的社会群体,是推进农业转移人口市民化进程的关键对象,农民工在进城落户过程中能否自愿退出宅基地对于推进农业转移人口市民化就显得尤为重要。因此,引导农民工退出宅基地的重要前提是要尊重其意愿,而农民工退出宅基地的实际意愿到底如何?又有哪些因素会影响到农民工退出宅基地的意愿?以上问题都值得深入研究。已有研究中,学者们针对农民退出宅基地的意愿进行了较多的实证研究[4-8],也有部分学者针对农民工退出宅基地的意愿及影响因素进行了研究,如胡银根基于武汉市城市圈进行问卷调查,发现农民工的宅基地退出意愿受到对宅基地产权认知状况的影响[9];李晓阳对重庆市9个主城区的868个农民工进行调查,发现愿意退出宅基地的农民工不到20%[10];杨雪峰基于对杭州市城区农民工的调查,发现不同代际农民工针对退出宅基地表现出不同的意愿[11]。

总之,目前学术界针对农民工退出宅基地意愿及影响因素的研究并不多,只有部分学者结合对部分城市的农民工的问卷调查开展了一些实证研究。但城镇化发展及农民工市民化进程存在明显的地区差异,各地进城农民工主要来自欠发达地区农村。而现有文献中针对欠发达地区外出农民工宅基地退出意愿及影响因素的研究鲜有涉及。

皖北地区作为典型的欠发达地区,耕地资源较为丰富,是安徽省粮食主产区,人口稠密,与丘陵地区、山区不同,地势平坦,地貌类型以平原为主,农村居民点呈现规模大、分布散的特征,“一户多宅”“超标用地”问题比较突出,农民新建住房现象有增无减。皖北地区农村人口基数大,是全国重要的农民工输出地区,近年来随着大量农村人口向城镇转移,该地区农村宅基地和农房闲置现象比较突出,区内农村“空心化”现象较为严重。鉴于此,选择输出农民工较多的皖北地区作为研究区域,针对该区域的农民工宅基地退出意愿及影响因素进行调查研究,掌握农民工退出宅基地的主观意愿和诉求,对推进皖北地区农民工自愿有偿退出宅基地、促进闲置宅基地盘活利用有着重要的现实意义。因此,本文选择皖北地区阜阳市和宿州市的226个农民工进行问卷调查,对样本农民工退出宅基地意愿及其影响因素进行探析,进而提出鼓励和引导农民工退出宅基地的政策建议,以期为探索和建立农民工宅基地有偿退出机制、引导农民工自愿退出宅基地及促进农业转移人口市民化、提升新型城镇化发展质量提供参考。

一、调研概况

(一)调研区域概况

本次调研区域为皖北地区的阜阳市和宿州市,其中阜阳市位于安徽省西北部,宿州市位于安徽省东北部。《安徽省统计年鉴(2018)》中的数据显示,2017年,阜阳市和宿州市的户籍人口城镇化率分别为18.21%和21.12%,远低于同期安徽省平均水平。阜阳市和宿州市历来是安徽省的粮食生产大市,也一直是我国中部地区农民工输出大市。近年来,阜阳市和宿州市农业人口非农化呈加剧态势,大量农业人口转移进城,农民工数量逐年递增,随之而来的是农村地区因常住人口的减少导致“人走房留”使得大量宅基地和住房处于闲置状态,村庄“空心化”现象愈演愈烈,农村土地资源浪费现象比较严重,农民闲置宅基地和闲置农房亟待盘活。

(二)样本农民工调查概况

本次调研选择皖北地区阜阳市和宿州市的部分农村地区进行调查,为了更加全面地了解农民工宅基地退出意愿,综合考虑调研村庄区位条件、经济发展水平等,课题组选取阜阳市临泉县张营乡、颍州区程集镇和王店镇及宿州市萧县青龙镇作为调研区域。为了保证调研对象的可接触性和问卷调查的效率,课题组将调研对象选定为春节期间返乡过年的农民工,根据村庄规模的大小,每村抽取15—30个农民工进行调查,为了保证问卷调查的质量、数据的准确性和完整性,调查采用一对一的访谈方式和问卷调查进行。此次调查共发放问卷248份,收回问卷248份,剔除不合格问卷22份,获得有效问卷226份,调查问卷有效率为91.13%。调查内容涉及到农民工个人和家庭情况、耕地和宅基地利用情况、对宅基地退出政策的认知情况、宅基地退出意愿情况等。

二、农民工退出宅基地的意愿及影响因素分析

为了调查农民工退出宅基地的意愿情况,在本次问卷调查中,针对被调查农民工设计了问题“如果退出宅基地可以获得合理补偿,您是否愿意退出宅基地”,同时设计了两个选项供调查对象选择,即愿意退出和不愿意退出。问卷调查统计结果显示,在被调查的226个农民工中,愿意退出宅基地的农民工只有12个,占被调查农民工总数的5.3%;不愿意退出宅基地的农民工有214个,占被调查农民工总数的94.7%。从上述统计结果可以看出,被调查的农民工大多数不愿意退出宅基地。从问卷调查结果来看,影响皖北地区农民工退出宅基地意愿的典型因素包括区位因素、农民工个人因素、农民工家庭因素、土地资源禀赋因素、政策因素和社会因素。

(一)区位因素分析

本次调研区域包括阜阳市临泉县张营乡、颍州区程集镇和王店镇及宿州市萧县青龙镇,按照调研村庄离县城或市区距离远近进行划分,颍州区程集镇和王店镇调研村庄为近郊村,临泉县张营乡、萧县青龙镇为远郊村。在被调查的226个农民工中,近郊村农民工有143个,其中愿意退出的农民工只有2个,不愿意退出的农民工有141个,愿意退出比例仅为0.88%;远郊村农民工有83个,其中愿意退出的农民工有10个,不愿意退出的农民工有73个,愿意退出比例只有4.42%(见表1)。

表1 农民工退出宅基地意愿的调查结果

综合分析被调查的226个农民工可见,共有12个农民工表示愿意退出宅基地,占样本总数的5.3%;共有214个农民工表示不愿意退出宅基地,占样本总数的94.7%。由此可见,村庄的区位条件是影响皖北地区农民工宅基地退出意愿的重要因素。

被调查农民工退出宅基地的意愿很低,绝大多数农民工即使在退出宅基地可以获得合理补偿的情况下也不愿意退出宅基地。结合实地调查,笔者分析认为,皖北地区属于典型的中部欠发达地区,社会经济发展水平相对落后,农业人口数多,大部分农民工家中仍留有老人和小孩,对于这些农民工家庭而言,宅基地仍担负着十分重要的居住保障功能。即使是一些已经举家迁至本地县城或城镇居住生活的农民工家庭,因其收入水平较低而城镇商品房价格较高,很多农民工家庭很难在城镇购买商品房进而在城镇落户定居。另外,与远郊村相比,近郊村大多处于城乡结合部,由于区位条件较好,距离县城或市区较近,交通便利、基础设施和公共服务设施条件比较完善,对于近郊村的农民工而言,生活基本上趋于“半城市化”状态,且生活成本比城市居民要低,在选择是否退出宅基地时,近郊村的农民工往往对征地补偿和就地安置存在一定的期望,希望通过退出宅基地获得理想的补偿或住房安置,这些农民工在没有符合其所期望的宅基地退出补偿政策推出之前,更倾向于保留现有的宅基地和住房。与近郊村相比,远郊村远离城镇或城市市区,其区位条件和交通优势并不明显,农村公共服务设施相对落后,为了获得更好的生活条件,远郊村农民工退出宅基地的意愿往往比近郊村要明显。

(二)农民工个人因素分析

影响农民工退出宅基地意愿的个人因素包括性别、年龄、文化水平等。

1．性别。根据调查问卷统计的结果,本次调查涉及的男性农民工有135人,其中,有5人愿意退出宅基地,占男性农民工总数的3.7%;女性农民工有91人,其中,有7人愿意退出宅基地,占女性农民工的7.69%。由此可见,女性农民工愿意退出宅基地的比例高于男性农民工。结合笔者调研了解,皖北平原地区女性农民工对农村及宅基地的情感依赖程度低于男性农民工。因此,女性农民工更愿意退出宅基地,迁移到城镇居住生活。

具有多种保护特性的s EH抑制剂具有临床运用的潜质,如TPPU、AUDA和APAU等,可对糖尿病、高血压和肾纤维化均具有治疗效果[6]。其中APAU已通过IIA期临床试验,而TPPU较APAU具有更好的化学稳定性的效价[7]。目前尚未报道s EH抑制剂所引发的不良反应[8],因此TPPU的临床运用前景极好。

2．年龄。为了了解年龄对农民工退出宅基地意愿的影响,将本次调查的样本分为5组,分别是：30岁及以下、31—40岁、41—50岁、51—60岁、60岁以上。根据调查问卷统计的结果,30岁及以下的农民工有28人,愿意退出宅基地的有2人,占该年龄段农民工总数的7.14%;31—40岁的农民工有58人,愿意退出宅基地的有3人,占该年龄段农民工总数的5.17%;41—50岁的农民工有85人,愿意退出宅基地的有3人,占该年龄段农民工总数的3.53%;51—60岁的农民工有44人,愿意退出宅基地的有1人,占该年龄段农民工总数的2.27%;60岁以上的农民工有11人,愿意退出宅基地的有3人,占该年龄段农民工总数的27.27%。由于本次调查的对象是农民工,在被抽样调查的226个农民工中,年龄集中在31—60岁之间,60岁以上的农民工较少,主要是由于大多60岁以上的农民因年龄较大而选择在家从事农业生产或照顾留守儿童,外出务工的较少。因此,如果不考虑60岁以上农民工的话,上述结果表明,年龄在30岁以下的农民工愿意退出宅基地的比例相对较高,而30岁以下农民工主要是80、90后的新生代农民工,其对宅基地的情感归属明显较低,且农民工年龄越小,其接受、适应城镇工作和生活环境的能力就越强,更愿意离开农村到城镇工作、生活,对宅基地所担负的住房保障功能的依赖程度就越低,因而其退出宅基地的意愿也就越强。

3．文化水平。农民工的受教育水平是影响其在城镇获得就业机会的重要因素,会在一定程度上影响农民工退出宅基地的意愿。从被调查的农民工受教育水平来看,小学及以下文化水平的农民工有117人,愿意退出宅基地的有8人,占该文化水平农民工总数的6.84%;初中文化水平的农民工有84人,愿意退出宅基地的有1人,占该文化水平农民工总数的8.33%;高中或中专文化水平的农民工有22人,愿意退出宅基地的有2人,占该文化水平农民工总数的9.09%;大专及以上文化水平的农民工有3人,愿意退出宅基地的有1人,占该文化水平农民工总数的33.33%。根据上面的统计结果可以看出,被调查农民工的文化水平越高,其愿意退出宅基地的比例就越高。由此可知,农民工的文化水平与其是否愿意退出宅基地的关系十分密切。

(三)农民工家庭因素分析

1．家庭人口数量。农民工家庭总人口数量是影响现有宅基地居住保障功能发挥的重要因素,一般来说,现有人口数量越多的农民工家庭,宅基地的社会保障功能就越重要。根据调查问卷统计的结果,家庭人口数小于3人的农民工有15个,愿意退出宅基地的有3人,占这部分农民工总数的20%;家庭人口数3—5人的农民工有149个,愿意退出宅基地的有6人,占这部分农民工总数的4.03%;家庭人口数5人以上的农民工有62个,愿意退出宅基地的有3人,占这部分农民工总数的4.84%。可见,家庭人口数越多,对现有宅基地的依赖程度也就越高,愿意退出宅基地的比例就越低;而家庭人口数越少,家庭成员对现有宅基地的依赖程度相对较低,家庭迁徙难度也较低,同时适应新的生活环境的成本低,农民工反而更愿意退出宅基地。

2．家庭供养系数。本文采用家庭供养系数(家庭供养系数＝家庭非劳动人口/劳动人口)考察其对农民工退出宅基地意愿的影响[12]。根据调查问卷统计的结果,家庭供养系数在被调查的226个样本中,不愿意退出宅基地的农民工家庭平均人口为4.69人,平均劳动人口为3.01人,家庭供养系数为55.81%。而愿意退出宅基地的农民工家庭平均人口为4.25人,平均劳动人口为2.75人,家庭供养系数为54.55%。可以看出,愿意退出宅基地的农民工家庭供养系数要低于不愿意退出宅基地的农民工家庭,说明家庭供养人口比例越大,家庭负担就越重,则更倾向于维持现有的生活方式,对退出宅基地持消极态度而不愿意退出现有宅基地。

3．家庭年收入。农民工家庭年收入是影响其退出宅基地意愿的重要因素。问卷调查结果显示,被调查农民工的家庭年收入差距较大,最少的不到1万元,最高的超过10万元。家庭年收入在0.5万元～2万元的农民工没有人愿意退出宅基地;家庭年收入在2万元～4万元的农民工愿意退出宅基地的有1人,占样本总数的0.44%;家庭年收入在4万元～6万元的农民工愿意退出宅基地的有2人,占样本总数的0.88%;家庭年收入在6万元～8万元的农民工愿意退出宅基地的有3人,占样本总数的1.33%;家庭年收入在8万元以上的农民工愿意退出宅基地的有6人,占样本总数的2.66%。可见,农民工家庭收入结构的不平衡使其对退出宅基地表现出不同的意愿,家庭年收入较高的农民工更愿意退出宅基地。

(四)土地资源禀赋因素分析

1．承包地大小。皖北地区作为传统农区和粮食主产区,耕地资源比较丰富,大多数农民工家庭有自己的承包地。被调查农民工家庭承包地面积最多的将近8000 m2,最少的只有1 066.67 m2,户均承包地面积达2 666.68 m2。统计结果显示,在愿意退出宅基地的样本农民工中,有83.33%的农民工其承包地面积小于2000 m2,且大多已经流转;在不愿意退出宅基地的农民工中,有84.11%的农民工其承包地面积大于2000 m2,且部分承包地仍由自己家人耕种。因此,对于承包地面积小且基本上流转出去的农民工家庭来说,往往更倾向于退出宅基地;对于承包地多且仍由自己家人耕种的农民工家庭来说,考虑到务农的便利性和农业生产成本,退出宅基地意味着要寻求新的居住点,远离自家耕地,对农业生产会造成极大困扰,往往不愿意退出宅基地。

2．宅基地。从农民工家庭拥有宅基地面积来看,愿意退出宅基地的农民工中现有宅基地面积主要集中在150～250 m2和150 m2以下,宅基地面积超过250 m2的农民工则完全不愿意退出宅基地。具体而言,宅基地面积小于150 m2的样本农民工有90人,其中,愿意退出的有7人,占该类型农民工的7.78%;宅基地面积在150～250 m2之间的样本农民工有93人,其中,愿意退出的有5人,占该类型农民工的5.4%;宅基地面积大于250 m2的样本农民工有43人,全部不愿意退出。由此可见,农民工现有的宅基地面积越大,其退出宅基地的意愿就越低。结合实地调查,皖北地区农村人口基数多,居民点用地规模大,农民工家庭建房使用宅基地的面积大多超标,且近年来随着农民工家庭收入的增加,农民新建、扩建住房现象有增无减。随着农村土地价值的日益显化,对于绝大多数农民工家庭而言,农村宅基地及住房不仅担负着重要的居住保障功能,同时也是家庭最重要的资产。因此,对于被调查的农民工而言,如果农村住房是其家庭唯一住房且子女也未在城镇购买商品房,若退出宅基地后的住房保障得不到解决或退出宅基地得不到合理的经济补偿,农民工基本上是不愿意退出现有宅基地的。

(五)政策因素分析

本次问卷调查统计结果显示,在被调查的226个样本中,有214个样本明确表示不愿意退出宅基地,这与农民工对近几年国家出台的宅基地有偿退出相关政策不了解有一定的关系。调查问卷的统计结果显示,超过50%的被调查农民工不了解宅基地有偿退出政策,超过80%的被调查农民工对农村宅基地有偿退出政策缺乏一定的信心而不愿意退出宅基地。究其原因,一方面,是由于政府向农民工宣传宅基地有偿退出的相关政策不到位;另一方面,是由于政府在推动农业转移人口市民化的过程中,没有落实好“人地钱挂钩”等配套政策。

(六)社会因素

三、引导农民工退出宅基地的对策建议

综合以上分析,针对调研区域农村宅基地利用的现状,结合未来需要加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,推进在城镇就业的农民工进城落户,推动非户籍人口的农民工在城镇落户目标取得决定性进展,按照尊重农民工意愿、自主选择的原则,切实保障退出宅基地的农民工的合法土地权益,满足退出宅基地的农民工的合理利益诉求,鼓励和引导有能力在城镇稳定就业和生活的农民工自愿有偿退出宅基地,有序推进农业转移人口市民化。

(一)重要前提：建立和完善农民工的利益诉求机制

确保农民利益不受损是深化农村宅基地制度改革的基本前提。对于农民工而言,其自愿退出宅基地的重要前提是自身的合法土地权益得到承认和保护,并允许其通过正常的渠道表达出合理的利益诉求,这样,既可以保证农民工在退出宅基地的过程中自身利益不受损,同时也可以提升农民工对宅基地退出政策的信心,消除政策因素对农民工退出宅基地的行为决策过程产生的消极影响。

首先,地方政府要加强宅基地有偿退出政策的宣传力度,提高农民工对宅基地退出政策及政府在推动农业转移人口市民化过程中实施的“人地钱挂钩”等配套政策的认识,促进宅基地退出政策的实施。

其次,完善农民工的利益诉求机制,赋予农民工话语权,针对宅基地退出过程中的一些关键性问题,如补偿标准、住房安置等决策,应充分考虑农民工合理的利益诉求,并赋予农民工多样化的选择权利,增加农民工对宅基地退出政策的满意度,形成农村宅基地退出政策的良性影响力。

(二)关键举措：引导和促进农民工就地就近市民化

皖北地区地势平坦,农村居民点呈现规模大、分布散的特征,且宅基地闲置比例较高,宅基地盘活利用潜力较大。但是,由于皖北地区人口基数大,农村人口多,人均土地资源相对较少,区位因素对农民工退出宅基地的意愿影响较为显著。由于受区域资源禀赋、农村人口受教育程度等因素的影响,农业在皖北地区产业结构中所占比重较高,加上农业产业结构调整优化缓慢,缺乏特色产业的支撑,导致本地难以形成具有竞争优势的特色产业。皖北地区农民工家庭收入主要来自外出务工的工资性收入,农民工普遍缺乏就地就近城镇化及退出宅基地迁至城镇就业生活的动力。因此,要在皖北地区形成鼓励和引导农民工退出宅基地并就地就近城镇化的持续动力,根本在于转变传统农业产业结构,加快发展特色产业,为农民工获得工资性收入提供条件。这样,不但实现农民工就近就业,同时满足农民工在本地构建社会关系网络的心理需求。皖北地区应根据资源禀赋、区位条件,充分发挥地区特色产业优势,吸引农民工在当地城镇就业,拓宽农民工的就业渠道;加大对农民工的职业技能培训,提升农民工的职业素养;提高农民工的最低工资标准,为增加农民工家庭的工资性收入创造有利条件;引导有能力在城镇稳定就业和生活的农民工举家进城落户并退出闲置宅基地,形成特色产业发展、农业人口转移进城和农村土地资源盘活利用的良性互动。

(三)实施路径：建立农村宅基地“双有偿”机制

根据农民工退出宅基地意愿的影响因素分析结果,家庭年收入、家庭供养系数、家庭人口数、就业状况和家庭的土地资源禀赋是影响农民工退出宅基地意愿的重要因素。农民工作为理性经济人,其主观意愿直接关系到农民工的宅基地退出行为决策。结合实地调研,农民工都会从自身及家庭利益的最大化角度去综合考虑,只有当退出宅基地后的家庭生计状况优于退出前时,农民工退出宅基地的行为决策才可以认为是实现了帕累托改进,只有实现了帕累托改进,农民工才会选择退出宅基地。因此,消除影响农民工退出宅基地意愿的不利因素,关键在于建立合理的宅基地有偿退出与有偿使用机制,降低农民工退出宅基地后的保障性风险。基于促进农民工市民化、推进人的城镇化为目标,可以从以下方面着手。

1．探索多元化的宅基地退出补偿方式。首先,有能力在城镇稳定就业和生活且有意向举家进城落户的农民工,以及已经在城镇购买了住房,但户籍仍留在农村,在农村仍保留宅基地,且宅基地长期处于闲置甚至废弃状态的农民工,可以采用一次性货币化补偿方式,即按照一定的补偿标准给予一次性的货币补偿,以增加这些农民工家庭的财产性收入。

其次,为了鼓励皖北地区农民工就地就近实现市民化,针对在城镇无稳定住房但常年在城镇务工生活且有意向迁居至本地城镇的农民工,可采取“以宅换房”的住房安置补偿。具体操作思路如下：可参照本地城镇家庭人均住房面积,制定“以宅换房”统一的面积标准,按照皖北地区农村家庭户均人口数确定安置房面积,如果退出宅基地的农民工原住房面积大于城镇置换住房面积,则按照农村住房重置价格对差额面积进行货币补偿;退出宅基地的农民工原住房面积小于城镇置换住房面积,则按城镇置换住房的成本价补齐差价,并由当地政府给予一定的购房补贴。另外,按照上述“以宅换房”进行安置补偿时,从保障住房财产权和增加农民工家庭的财产性收入角度出发,应对农民工在本地城镇置换的住房赋予完整的不动产产权,允许其在本地市场自由交易。

2．制定合理的宅基地退出补偿标准。农村宅基地退出的补偿标准直接关系到农民工退出宅基地的意愿和行为决策。笔者在实地调研中发现,绝大多数农民工不愿意退出宅基地的主要原因是担心退出后的补偿标准不合理及补偿资金难以到位,尤其是担心退出宅基地后地上的住房补偿难以达到合理预期。结合实地调研中农民工的合理利益诉求及充分保障农民工的住房财产权益,笔者认为农村宅基地退出补偿标准既包括对宅基地使用权的补偿,同时还要包括对地上住房及附着物的补偿。其中,针对宅基地使用权的补偿,不仅要考虑宅基地的住房保障功能价值、资本功能价值,还应考虑宅基地的代际传承价值、文化情感价值。由于目前我国农村集体建设用地地价体系尚未建立,在实践中可以借鉴浙江省义乌市的做法,建立农村宅基地基准地价体系,探索在县域范围内对一定开发利用条件下的不同均质地域的农村宅基地,按照法定用途,由政府确定某一估价期日宅基地使用权区域平均价格,从而为推进宅基地有偿退出提供直接的定价参考。另外,针对宅基地上农民住房(包括附着物)的补偿,应按照土木、砖木、砖混、钢混等不同住房结构的房屋重置价格来确定房屋的补偿标准,建议应由政府引入具有房地产评估资质的专业评估机构对住房(包括附着物)的价值进行评估,以评估价为依据对农民工的住房及附着物进行合理的补偿。

3．构建农村宅基地有偿使用制度,倒逼农民工退出闲置宅基地。目前,皖北地区大量农民工进城导致“人走房空”、宅基地闲置浪费较为严重,同时,现阶段农民无偿申请使用农村宅基地存在制度弊端。笔者认为探索构建农村宅基地有偿使用制度尤为必要,以增加不使用宅基地的农民工保有宅基地、造成宅基地闲置的成本,使得不使用宅基地的农民工保留宅基地的成本要高于收益,以此倒逼进城落户定居的农民工不愿去承担保留宅基地的成本而主动放弃使用宅基地。因此,在实践中要结合农民工家庭的居住生活现状设置农村宅基地有偿使用的条件。例如针对已经在城镇定居落户的农民工及有条件在城镇定居落户的农民工,可以认定其符合退出宅基地的条件,如果其不愿意退出宅基地,则设置一定的农村宅基地有偿使用费基数,并根据后续使用时间按年递增宅基地有偿使用费,以此来倒逼这部分农民工主动退出闲置宅基地。闲置宅基地的倒逼机制不仅可以促进农村建设用地集约高效利用,还可以加快有条件有能力进城落户定居的农民工市民化进程。

(四)配套保障：构建农民工退出宅基地后的社会保障机制

由于现阶段进城农民工住房保障和社会保障体系不健全,加上大多数农民工对宅基地的多重保障功能期望值较高,一般不会轻易退出宅基地、放弃宅基地使用权。因此,为了有效鼓励和引导有条件有能力进城落户定居的农民工自愿退出宅基地,降低上述农民工退出宅基地后的保障性风险,解决退出宅基地的农民工的后顾之忧,促使其融入城镇社会及生活环境,笔者认为基于促进农业人口转移市民化和推进人口的城镇化为目标,建议构建农民工退出宅基地后的社会保障机制,将退出宅基地的农民工纳入城镇社会保障体系,充分保障进城农民工与市民同等享受养老保险、医疗保险、失业保险等福利政策,让有条件有能力进城落户定居的农民工吃上“定心丸”,进而“离土离乡”实现市民化。

①国家统计局．2018年国民经济和社会发展统计公报[R/OL]．(2019-02-28)[2020-06-22]．http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxf b/201902/t20190228_1651265．ht ml．

②国家卫计委．2030年常住人口城镇化率将达70%[Z/OL]．(2013-08-27)[2020-06-22]．http：//www．bjnews．com．cn/news/2013/08/27/280521．ht ml．