乡村振兴有“法”保障 为全面推进乡村振兴赋能

张卫

《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“乡村振兴促进法”）包括10章，共74条。乡村振兴促进法规定，每年农历秋分日为中国农民丰收节；建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度；实行永久基本农田保护制度；建立健全有利于农民收入稳定增长的机制；健全乡村人才工作体制机制；健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制；建立健全农村住房建设质量安全管理制度；分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。

历经三审 乡村振兴促进法获通过

我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，“三农工作”的重心迎来了历史性的转移，全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向。按照实施乡村振兴战略“三步走”的目标任务，2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

作为一个有着30年时间跨度的国家战略，长期的制度保证是全面推进乡村振兴的重要基础。农业农村部农村经济研究中心研究员张照新表示，全面推进乡村振兴是一个国家长期战略，之前有关乡村振兴的规划和文件期限都比较短，但法律是长期有效的，乡村振兴促进法的通过能够为全面推进乡村振兴带来长期稳定的制度保障。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台了一系列文件，已经形成了较为完整的体系。在此期间，党中央、国务院多次明确提出要强化乡村振兴法治保障，抓紧研究制定乡村振兴促进法的有关工作，用法律将已有战略和政策、规划及推进措施等固定下来，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，将推进乡村振兴的有关政策、措施、重大决策部署等转化为法律规范，能够确保乡村振兴战略部署得到落实，确保各地不松懈、不变调、不走样，持之以恒促进乡村振兴。同时，有利于解决乡村振兴过程中的难点、痛点、堵点问题，推进我国乡村治理体系和治理能力现代化。

据了解，2020年6月全国人大常委会第十九次会议和2020年12月全国人大常委会第二十四次会议曾对乡村振兴促进法草案进行过两次审议。草案二次审议稿在中国人大网公开征求意见，共收到141人提出的300条意见，另收到群众来信11封。意见主要集中在增加防止耕地“非农化”和“非粮化”的规定、加强乡村法律服务、发挥农民在乡村振兴中的主体作用、完善脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的制度措施等方面。

草案三次审议稿充分吸收常委委员和有关部门的意见，增加了以下内容：国家坚持以社会主义核心价值观为引领，大力弘扬民族精神和时代精神，加强乡村优秀传统文化保护和公共文化服务体系建设，繁荣发展乡村文化，每年农历秋分日为中国农民丰收节；国家实行重要农产品保障战略，构建科学合理、安全高效的重要农产品供给保障体系；严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；加强农业种质资源保护利用和种质资源库建设，实施育种关键技术攻关，鼓励种业科技成果转化推广，建立并实施种业国家安全审查机制，促进种业高质量发展等；按照方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄；国家推进城乡最低生活保障制度统筹发展，提高农村特困人员供养等社会救助水平，加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及困境儿童的关爱服务，支持发展农村普惠型养老服务和互助性养老；省、自治区、直辖市人民政府可以依法发行政府债券，用于现代农业设施建设和乡村建设；建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶机制，建立健全易返贫致贫人口动态监测预警机制等。

经过三次审议后，4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了乡村振兴促进法。乡村振兴促进法的主要特点是坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，坚持乡村全面振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展等。尤其是坚持农民主体地位，将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障農民合法权益摆在突出位置、贯穿法律始终，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，真正使农民成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者。农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心主任杨东霞表示，乡村振兴促进法作为我国三农领域一部固根本、稳预期、利长远的基础性、综合性法律，积极贯彻新发展理念，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，坚持农业农村优先发展，把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了良法善治的制度基石，对于促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和推进城乡融合发展，具有重要的里程碑意义。

坚持农民主体地位，调动广大农民积极性、主动性、创造性

习近平总书记指出，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划、科学推进。要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。

“乡村振兴促进法坚持以人民为中心的思想，将坚持农民主体地位、维护农民根本利益作为基本遵循。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺表示，乡村振兴促进法在促进产业发展和农民增收、乡村治理、公共服务、社会保障、乡村建设等方面充分坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。

比如，乡村振兴促进法第四条规定，坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。第十二条规定，各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。第二十一条规定，各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入。第二十三条规定，各级人民政府应当深化供销合作社综合改革，鼓励供销合作社加强与农民利益联结，完善市场运作机制，强化为农服务功能，发挥其为农服务综合性合作经济组织的作用。第三十条规定，各级人民政府应当采取措施丰富农民文化体育生活，倡导科学健康的生产生活方式，发挥村规民约积极作用，普及科学知识，推进移风易俗，破除大操大办、铺张浪费等陈规陋习，提倡孝老爱亲、勤俭节约、诚实守信，促进男女平等，创建文明村镇、文明家庭，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，建设文明乡村。第三十七条规定，各级人民政府应当建立政府、村级组织、企业、农民等各方面参与的共建共管共享机制，综合整治农村水系，因地制宜推广卫生厕所和简便易行的垃圾分类，治理农村垃圾和污水，加强乡村无障碍设施建设，鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源，持续改善农村人居环境。第五十一条规定，县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。第五十四条规定，国家完善城乡统筹的社会保障制度，建立健全保障机制，支持乡村提高社会保障管理服务水平；建立健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高。第五十七条规定，各级人民政府及其有关部门应当采取措施鼓励农民进城务工，全面落实城乡劳动者平等就业、同工同酬，依法保障农民工工资支付和社会保障权益。

保障粮食安全 牢牢把住粮食安全主动权

手中有粮，心中不慌。对我们这样一个人多地少的国家来说，14亿人的吃饭问题始终是治国理政的头等大事。为了牢牢把住粮食安全主动权，乡村振兴促进法在以下四方面做出了规定：

首先，将国家粮食安全战略纳入法治保障。乡村振兴促进法明确，国家实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略。坚持藏粮于地、藏粮于技，采取措施不断提高粮食综合生产能力，建设国家粮食安全产业带，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

其次，为解决“两个要害”提供法律支撑。保障粮食安全，要害是耕地和种子。乡村振兴促进法规定，国家严格保护耕地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，要求各省（区、市）应当采取措施确保耕地总量不减少、质量有提高，并规定国家实行永久基本农田保护制度。同时，乡村振兴促进法明确，国家加强农业种质资源保护利用和种质资源库建设，支持育种基础性、前沿性和应用技术研究，实施农作物和畜禽等良种培育、育种关键技术攻关，推进生物种业科技创新等。

再次，强化“三保”，实现粮食和重要农产品有效供给。“三保”就是保数量、保多样、保质量。乡村振兴促进法规定，国家实行重要农产品保障战略，采取措施优化农业生产力布局，推进农业结构调整，发展优势特色产业，保障粮食和重要农产品有效供给和质量安全，分品种明确保障目标，构建科学合理、安全高效的重要农产品供给保障体系。

最后，大力发展“三品一标”，推进农业高质量发展。2020年年底的中央农村工作会议要求，深入推进农业供给侧结构性改革，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，也就是新“三品一标”。乡村振兴促进法对推进“三品一标”、提升农产品的质量效益和竞争力作出明确规定，同时还对农业投入品使用作出限制规定，要求不得违反农产品质量安全标准和规定超范围、超剂量使用。比如，第三十五条规定，各级人民政府应当采取措施推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，引导全社会形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生产生活和消费方式。第三十八条规定，国家对农业投入品实行严格管理，对高毒、高残留的农药、兽药采取禁用限用措施；农产品生产经营不得使用国家禁用的农药、兽药或者其他有毒有害物质，不得违反农产品质量安全标准超剂量、超范围使用农药、兽药、肥料、饲料添加剂等农业投入品。

推进乡村建设 实现乡村全面振兴

乡村建设行动是全面推进乡村振兴的重要抓手，也是“十四五”规划纲要的重要内容。在推进乡村建设方面，乡村振兴促进法从规划引领、建强硬件、抓好软件、保护传统村落等方面作出了具体规定。

一是规划引领。要坚持因地制宜、规划先行、循序渐进，顺应村庄发展规律，按照方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设。针对个别地方合村并居中损害农民利益的现象，规定要求严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。

二是建强硬件。要求地方政府统筹规划、建设、管护城乡道路、垃圾污水处理、消防减灾等公共基础设施和新型基础设施，推动城乡基础设施互联互通；综合整治农村水系，治理农村垃圾和污水，推广卫生厕所，持续改善农村人居环境。比如，第三十七条规定，各级人民政府应当建立政府、村级组织、企业、农民等各方面参与的共建共管共享机制，综合整治农村水系，因地制宜推广卫生厕所和简便易行的垃圾分类，治理农村垃圾和污水，加强乡村无障礙设施建设，鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源，持续改善农村人居环境。第五十二条规定，县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设、管护城乡道路以及垃圾污水处理、供水供电供气、物流、客运、信息通信、广播电视、消防、防灾减灾等公共基础设施和新型基础设施，推动城乡基础设施互联互通，保障乡村发展能源需求，保障农村饮用水安全，满足农民生产生活需要。

三是抓好软件。要求发展农村社会事业，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜等，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。比如，第五十条规定，各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。第五十三条规定，国家发展农村社会事业，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，提升乡村基本公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化；国家健全乡村便民服务体系，提升乡村公共服务数字化智能化水平，支持完善村级综合服务设施和综合信息平台，培育服务机构和服务类社会组织，完善服务运行机制，促进公共服务与自我服务有效衔接，增强生产生活服务功能。

四是保护传统村落。地方政府应当加强对历史文化名城名镇名村、传统村落和乡村风貌、少数民族特色村寨的保护等，为乡村传统村落和文化的保护提供法治保障。比如，第三十二条规定，县级以上地方人民政府应当加强对历史文化名镇名村、传统村落和乡村风貌、少数民族特色村寨的保护，开展保护状况监测和评估，采取措施防御和减轻火灾、洪水、地震等灾害。

此外，在推进城乡融合发展方面，乡村振兴促进法立足城乡融合发展，从体制机制、战略规划、要素流动、社会保障、产业融合以及各级政府在城乡融合发展中的职责等方面作了明确规定。在扶持措施方面，乡村振兴促进法专设扶持措施一章，涉及财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障以及社会资本参与乡村振兴等相关规定，它在将多年来行之有效的扶持政策法治化的同时也有不少创新，比如第六十二条规定，国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。

针对乡村振兴促进法未来如何推动各项内容落到实地的问题，李国祥说，“乡村振兴的内容非常广泛，实施过程中很可能会出现新的情况，乡村振兴促进法是一个制度框架，进一步落实还需通过条例、地方法规、实施办法等来进一步深化。乡村振兴促进法作为一个制度规范的指引，各个地方、各个部门在推进过程中需要结合本地情况进行细化，这样才能更好地推进乡村全面振兴。”

多地陆续出台相关方案和政策乡村振兴战略在全国落地开花

脱贫任务完成后，推进乡村振兴成为当前最重要的工作。今年的中央“一号文件”指出，民族要复兴，乡村必振兴。要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，充分发挥农业产品供给、生态屏障、文化传承等功能，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

为了推进乡村振兴，各地陆续出台全面推进乡村振兴的实施方案和各项政策，加速推进乡村振兴在地方落地。河南省近期印发了全面推进乡村振兴的实施意见，具体出台了30条措施。2021年，河南省计划确保全年粮食总产量稳定在1300亿斤以上，生猪生产平稳发展，重要农产品保障供给能力进一步增强；乡村建设行动全面启动，农村基础设施和基本公共服务不断改善，农村人居环境整治提升。到2025年，河南省乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴深入推进。

北京市也印发了全面推进乡村振兴实施方案，除了2021年保障粮食、蔬菜、生猪等产量达到一定数量外，推动乡村建设行动全面启动，一批农业关键科技项目立项攻坚，农业从数量回升向量质同升转型发展。到2025年，科技创新成为农业鲜明特征，农业科技进步贡献率达到77%，设施农业机械化率达到55%以上，高效设施农业技术、装备、品种自主创新率明显提升。

广西壮族自治区在乡村振兴实施方案中指出，要加大力度推动数字农业发展，加快推进农村地区智慧水利、智慧交通、智慧电网、智慧农业、智慧物流等方面建设，发挥数字乡村建设对完善乡村产业体系、乡村治理的重要作用，培育农村新产业、新业态，并因地制宜打造各具特色的数字乡村样板。福建省也出台措施加快推动数字产业化，赋能乡村建设，弥合城乡数字鸿沟，发挥网络、数据、技术和知识等新要素的作用，不断催生乡村发展内生动力。

全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。乡村振兴促进法的出台和实施，不仅会对我国农业农村的优先发展和乡村振兴产生制度支撑和保障作用，而且将对我国农业农村现代化的进程和第二个百年奋斗目标的實现产生极其深远的影响。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，让乡村振兴有“法”保障，必将加快农业农村发展，让广大农民过上更加幸福美好的生活。