向黑夜要可能：中国城市夜间公共服务探索与实践

南开大学经济学院 王奕

一、引言

国家指出，必须“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”。因此，健全社会公共服务体系的重要性不言而喻。相关研究结果表明，“城市人口的空间分布特征及昼夜差异是配置城市公共基础设施及公共服务设施和制订城市公共安全应急保障方案的重要依据”[1]。商务部的一份调查显示，北京的王府井出现超过100万人的客流高峰是在夜市；上海的夜间商业销售额占白天的50%；重庆2/3以上的餐饮营业额是在夜间实现；广州的服务业产值有55%来自夜间经济。在当前经济下行压力不断增大的背景下，不少地方政府提出发展“月光经济”的口号，不遗余力地宣传、引导、鼓励百姓扩大消费，希望夜间消费和白昼消费能够“比翼双飞”。

1978年，美国社会学家梅尔宾首次提出“时间边疆”一词，在其考察报告《夜晚作为新生活的边疆》中，梅尔宾强调时间因素对城市的重要意义，希望通过时间因素解决城市问题。按照他的理解，“时间边疆”开发，就是调整城市空间的利用时间，人们在城市的活动尽量在时间上彼此错开，特别是白天与夜晚时间应当交错利用，这样将会给城市带来极大益处。人类从很早的时候就开始注意城市时间的交错利用，但是在工业化以前，由于缺乏必要的物质技术支持，人们基本上是白天劳作，到了夜晚其活动就被迫缓慢下来，因此城市时间的交错利用可能性微乎其微。进入工业化以来，城市面临着诸多问题与挑战，城市时间开发与时间规划地位日益显著。我国正处于城市化加速发展阶段，在城市发展取得巨大成就的同时，“它（时间边疆）对当前我国城市化进程中一系列城市病，如城市拥挤问题、城市犯罪问题、城市失业问题、城市环境问题等的缓解，有着一定的作用。”[2]但是目前国内关于基本公共服务均等化的理论研究仍只局限于“空间维度”，主要考察区域、城乡之间基本公共服务的空间格局，即使有部分理论研究触及“时间维度”，也仅仅考察我国基本公共服务均等化的“纵向”发展历程，几乎不涉及昼夜基本公共服务均等化的“横向”对比分析。

本文之所以选择城市作为研究对象，是因为2011年中国内地城市化率首次突破50%，城市化进入关键发展阶段。与此同时，夜间经济逐渐成为城市经济发展的全新增长点，成为城市发展水平和品位的重要缩影，成为体现坚持以人为本、提高人民群众生活水平的核心内容。但是，以2020年为例，全国夜间活跃度指数排名前十的城市仅有北京和西安两座北方城市，其余均为南方城市（上海、深圳、广州、成都、重庆、杭州、苏州、武汉），呈现出明显的“南强北弱”经济格局（如图1所示）。不仅如此，若以北纬32度作为划分南方城市和北方城市的地理标准（如图2所示），2015—2018年，北方城市的GDP排名平均下降4.16位，而南方城市的GDP排名平均上升4.34位，与中国社会科学院城市与竞争力研究中心的测算基本一致（2017—2018年，北方城市的竞争力平均下降6.5位，而南方城市平均上升5.2位）。因此，推动夜间经济的高质量发展，既是优化国土空间布局的需要，也是推进区域协调发展和新型城镇化的需要，而与城市夜间经济相配套的城市夜间公共服务就显得尤为重要。政府通过供给城市夜间公共服务，能够切实引导夜间消费意识，积极培育夜间消费市场，加快构建夜间消费平台，给“以城留人”“城市归属感”创造物质基础。

图1 全国TOP1-10夜间活跃度指数（截至2020年3月）

图2 2015—2018年中国城市GDP排名变化

二、古代城市夜间公共服务探索——以宋朝夜市经济为例

马克思将人类社会的时间分为自然时间和社会时间，自然时间体现自然事物运动的顺序性和过程性，而自然时间与人类的社会生产生活及社会事件相联系后则成为社会时间。“人类社会的发展历史，是社会时间屈从、臣服于自然时间到顺从、同步于自然时间，再到溢出和游离于自然时间的发展历史，是社会时间不断超拔于自然时间并越来越凸现的发展历史。”[3]

“宋朝是中国传统农业社会昼夜秩序转变的重要时期。”[4]随着宋朝坊市制度的崩溃和城市商业经济的发展，普通民众所拥有的社会时间已经溢出和游离于农业社会的自然时间，一定程度上改变了“春播、夏耘、秋收、冬藏”的社会生产传统和“日出而作，日落而息”的日常生活规律。在宋朝商业城市生活习惯的推动下，“夜禁”成为一纸空文，“全日制的中国”初具雏形，这是中国社会昼夜秩序的历史性进步。

宋朝夜市自20世纪30年代以来就被学界关注并持续推出研究成果，专题研究主要集中于两宋都城夜市的兴盛原因、发展变化、经营时间、空间分布、经营形式与内容、治安与文化等诸多方面。“这些研究至少有两大缺憾。一是基本局限于对两宋都城夜市的研究，对地方城镇少有研究……存在以都城世界代表整个朝代或时代的倾向。二是仅局限夜市自身形态方面的研究，目前尚无人论及夜市管理等相关问题。”[5]政府是建构经济运行不可或缺的因素之一，在宋朝夜市经济发展过程中，政府的宏观调控与社会影响举足轻重。一方面，宋朝政府及其官员发挥着引导和推动夜市经济的积极作用；另一方面，宋朝政府对夜市的管理缺位，也导致夜市经济出现诸多问题。

夜市是“夹缝中的产物”。秦汉以来夜禁严苛，唐朝前期封闭性坊市制达到鼎盛，严重抑制夜市的形成与发展。虽然自唐朝中叶以来坊市制、夜禁制逐渐松弛，但是宋朝之前的夜市始终是非法身份合理化的“灰色地带”，面对需求与利益的强大攻势，政府禁令虽然不能完全抵制，但是在很大程度上阻碍夜市经济，夜市发展缓慢且未形成规模与气候。直到宋朝，政府下令缩短宵禁时间，缩小宵禁范围，城镇居民在夜间可以自由行动，夜间商品及劳务交易活动也就由非法转为合法，夜市终于走出“灰色地带”，名正言顺地迅速繁荣发展。不仅如此，宋朝政府还积极倡导与民同乐，大力弘扬民风民俗，在创设新节日、维护和改造旧节日、规定增加节假、官放赁屋钱、官办公共活动等方面的作用和影响，某种程度上也可以推及夜市。其中“官办公共活动”可谓开创了中国古代城市夜间公共文化服务的先河，对当今政府治理创新具有深远影响。

“夜市经济作为一种新的经济现象和市场形态在两宋虽不断被关注和记录，但有关夜市管理的内容却鲜有记载，因而我们更难奢求夜市管理以立法形式进入政策与制度层面。”[5]实际上由于宋朝以来的坊市合体，政府不可能实行像汉唐一样严密而直接的市场管理，而是将之在相当程度上融于一般城市管理：一方面是与夜市相关的商事管理，体现出政府维护市场公平竞争秩序的意愿和努力；另一方面是与夜市相关的城市社会治安管理，体现出政府保护百姓生命财产安全的决心和信念。但是我们也必须看到，作为一种新兴市场，宋朝夜市不可避免地因市场不成熟以及政府管理缺位等原因而存在占道经营、环境污染、假冒伪劣商品集中、治安管理薄弱等诸多问题。宋理宗绍定年间，真德秀①曾撰写《再守泉州劝农文》告诫百姓：“莫喜饮酒，饮多失事；莫喜赌博，好赌坏人；莫习魔教，莫信邪师，莫贪浪游，莫看百戏。凡人皆因妄费无节生出事端。”这种观点，其实也可以视为宋朝夜市经济极易引发的各种问题的一种非正式总结。

综上所述，正是由于宋朝政府在各种与夜市相关政策上的制定向着有利于夜市的一侧倾斜，形成对夜市的肯定与支持态势，遂使宋朝经济繁荣昌盛，开启中国古代夜市之崭新面貌。宋朝政府对于夜市的态度与探索，启发我们重新思考“看不见的手”（市场）与“看得见的手”（政府）的辩证统一关系。夜市经济的客观存在，考验着当今城市夜间公共服务的管理智慧与监管智慧。

三、当今城市夜间公共服务实践——以夜间公共交通为例

2018年9月12日，一则题为“没有滴滴的夜间出行暴露出城市公共交通体系缺口”②的帖子在网络上引起巨大反响。滴滴于9月4日启动安全大整治。整改期间，滴滴决定暂停9月8日至14日深夜所有车型的出行平台服务。滴滴停止夜间运营后，司机、乘客和整个城市都在逐步磨合适应夜晚的交通出行。目前北京、上海、天津、广州、成都等国内主要城市都已开通夜间公交。“但记者调查发现，许多城市的夜间公交还不能满足市民夜间出行的需求，特别是加班族和夜晚活动丰富的年轻人。”③滴滴并不能完全取代城市的公共交通职能，新业态需要与城市的固有交通体系进行有机融合。失去滴滴的夜晚，城市公共交通体系也应当“自给自足”。

夜间公交需求的增加考验着城市管理和运营者。目前很多城市的夜间公交都存在着线路覆盖不足和运行时间不够灵活等问题。对于这些问题，公交公司表示夜间公交运营难度很大，主要原因是运营成本较高、夜班司机不足，目前的夜间公交基本都是亏本运营，给公交公司造成巨大负担。部分司机表示夜间公交的客流分布不均，一般集中在晚上八时至十时，十二时以后甚至出现空车。除此之外，由于待遇较低、工作辛苦，年轻人往往不愿选择公交司机，因此公交司机年龄普遍偏大，而夜间公交驾驶更加辛苦，对驾驶员身体素质要求更高，进而直接阻碍城市夜间公交的发展。

不仅仅是夜间公交，夜间地铁也面临诸多挑战和困难。“轨道交通运营单位在制定线网运营图时主要以客流统计数据为基础，优先考虑社会效益并兼顾经济效益。根据目前线网末班车乘客出行量和换乘量分析预测，延点期间列车满载率均不超过20%，运能有较大浪费。同时，地铁运营时间的确定涉及运营组织工作的各个环节，在运营结束后，需要保证有足够的施工作业时间对设备、车辆等进行全方位的安全隐患排查和修整，以保证次日运营安全。”④

上海同济大学轨道交通研究专家孙章认为，北京、上海等特大城市具有夜间地铁的需求，夜间地铁对当地经济的带动作用不可忽视。但是我国地铁在设计之初，并没有考虑通宵运行的可能。轨道维修中非常讲究“开天窗”，列车运行结束后，要留下时间对轨道进行维修和保养。纽约地铁之所以能做到全年无休，主要是因为许多地铁线路重复建设，每条线路都有多条轨道轮换运行。对外显示全年无休，但是对内却是“轮休”，给轨道维修保养留下充足时间。而我国地铁很多都是单线建设，轨道无法轮换。对于北京、上海等特大城市来说，可以考虑在举办一些大型活动期间实行通宵地铁。另外，可以考虑在现有的线路基础上，在客流量比较大的线路重复修建相同线路，尝试营运某些线路的全年通宵地铁，为民众提供更舒适、更便捷的城市夜间公共交通服务。

四、构建城市夜间公共服务新型供给机制

（一）供给主体多元发展，公共治理创新成长

首先，城市夜间公共服务供给主体的多元化提高了城市综合治理绩效。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就不可避免。城市夜间公共服务供给主体的多元化意味着对公共事务的管理权将在多个主体之间展开激烈竞争，竞争能有效促进公共管理绩效水平的提高。

其次，城市夜间公共服务供给主体的多元化有利于淡化“官本位”意识。政府作为公共管理唯一主体，几乎垄断对所有公共资源的支配权，这种对公共权力的独占性是形成“官本位”意识的根本原因。而城市夜间公共服务供给主体的多元发展意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务管理，使他们对公共权力有了更为理性的认识，“官本位”意识也将随之淡化。

最后，城市夜间公共服务供给主体的多元化有助于避免政府机构持续膨胀。随着经济社会的发展，公民对城市夜间公共服务的需求不仅不会减少，而且还会越来越差异化、个性化。因此，政府机构规模和政府职能范围将不断扩张。城市夜间公共服务供给主体的多元化意味着即使出现新的公共服务需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织承担，例如数量众多的NGO。在这种条件下，新的公共服务需求无法成为政府扩张规模的借口，政府机构、政府人员的持续膨胀也能得到有效遏止。

（二）尊重市场客观规律，科学分配社会权力

随着城市夜间经济的蓬勃发展，公民对于夜间活动的有效需求与日俱增，对于城市夜间公共服务供给的广度和深度都提出了更加“苛刻”的新要求。然而现实问题却是政府在城市夜间公共服务供给上“浅尝辄止”，主观上忽视城市夜间公共服务的重要性，客观上缺乏城市夜间公共服务供给的精力与财力。由于夜间公共服务不同于常规公共服务，属于城市综合治理的“灰色地带”，极易发生地区、部门之间的“踢皮球”乱象。因此，充分发挥市场客观规律作用，科学分解和下放政府公共权力，是解决城市夜间公共服务供给问题的应有之义。

城市夜间公共服务供给问题，也需要尊重市场客观规律，发挥市场的决定性作用。以AED（自动体外除颤器）的大规模投放为例，位于偏远乡镇的居民，尤其是在夜晚，AED能够为其抢救争取到宝贵的“黄金3分钟”，能够更大程度地保障居民生命安全。但是就政府本身利益而言，此类设备在特大中心商业区、交通枢纽、人口密度较大的区域进行投放是必要的，也是完全认可的；而对于其他人口密度相对较小、偏远荒凉的区域，就会萌生“多此一举”的消极观念。当然，毕竟政府精力与财力有限，无法把城市夜间公共服务供给的触角伸向每一个需要的地方，这就为市场提供城市夜间公共服务创造契机——各类NGO纷纷涌现、群众自治组织建立发展、社会众筹募集平台经营运作……他们都可以接过政府手中城市夜间公共服务供给的“接力棒”，而政府仅仅需要建立规范的监督管理机制，为城市夜间公共服务供给这场“接力赛”保驾护航，及时提供支持保障，加快形成以政府供给为主体，多种供给方式共同发展的城市夜间公共服务基本供给制度。

除此之外，国家政府的宏观政策也不可或缺。国家层面需要科学制定“城市夜间公共服务供给正面清单”——即“规定可以供给的才能供给”，鼓励政府敢于放权、让权；对于社会公众，也应拟定“城市夜间公共服务供给负面清单”——即“规定没说不可以供给的都能供给”，解放社会思想，创新市场主体，集中人民群众的智慧促进城市管理决策差异化、个性化，例如“智慧灯杆”的独特创意、“错时上下班”的制度设计、“互联网+政务”的落地生根……无一不是城市居民你一言我一语的共同成果。

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议强调，“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”⑤其中“共享”一词，道出了城市居民参与城市管理决策、共享城市发展成果的真谛！虽然夜间公共服务刚刚起步，比之常规公共服务有太多的不足与劣势，但是随着未来的城市发展，无论是常规公共服务供给还是夜间公共服务供给，绝大多数都会重新交给市场，交给社会，城市综合治理与管理决策的权力也将更多地交还城市的“细胞”——城市居民。尊重市场客观规律，科学分配社会权力，履行好政府再分配调节职能，才能加快推进城市昼夜公共服务供给均等化，才能努力提升城市公共服务“温度”，才能有效缩小城市公共服务供给的“昼夜温差”。

（三）构建需求表达机制，完善资源配置体系

完善城市夜间公共服务，不单凭政府组织的构想，更多的是要了解城市居民的需求，注重居民的个体化需求表达与组织的群体化需求表达。构建居民需求表达机制，是将居民需求表达和政府组织整体规划有机结合的有利途径。一方面，要充分尊重居民个体权利，在原有电话、邮件等方式的基础上，拓展以“智慧城市”建设为依托的个体化需求表达机制，融合现代科学技术，增加城市夜间公共服务需求的个体化表达方式，着力保障居民个体权利；另一方面，要鼓励行业商会等组织提出群体性城市夜间公共服务改进意见，倾听不同组织的利益诉求，使城市夜间公共服务供给进一步兼顾效率和公平。在构建需求表达机制的具体实施过程中，需求表达主动化是核心推动因素。需求表达不应依靠行政力量强行推动，而应通过宣传、教育等方式加强居民的关注度和参与度，让居民能够主动表达需求，增加城市夜间公共服务需求表达的广度和深度。

构建需求表达机制固然重要，但是完善资源配置体系更为重要。改善城市夜间公共资源区域配置，提升城市夜间公共服务供给深度，能够让城市夜间公共服务供给具有更强的针对性。常规城市公共资源配置大多依据行政区域划分，但是城市夜间活动情况与白天大相径庭。完善城市夜间公共服务资源配置体系，依据城市夜间功能变化对区域资源进行重新配置，有助于完善夜间公共服务供给机制。

从“马太效应”出发，城市公共服务供给应当不因白昼时段或者黑夜时段而有所区别，我们应当避免城市公共服务供给过分集中于白昼时段。白昼时段提供的城市公共服务范围，黑夜时段应当具有同等不受限制的选择权；白昼时段提供的城市公共服务质量，黑夜时段也不应粗制滥造、降低标准；白昼时段提供的城市公共服务，黑夜时段可以平等地消费享用而不必支付额外成本。白昼时段所具有的城市公共服务规模与范式，应当尽量减少向黑夜时段输送过程中的不必要“损耗”，从而为下一次循环周转提供持续动力，有效避免城市昼夜公共服务供给“强者愈强、弱者愈弱”，真正实现“时间维度”意义上的城市公共服务供给均等化。

注释

①人物简介：真德秀，南宋后期理学家。

②https://tech.sina.com.cn/i/2018-09-12/doc-ihiycyfx5767637.shtml没有滴滴的夜间出行暴露出城市公共交通体系缺。

③ http://news.163.com/14/0923/00/A6PM4L4N00014JB5.html夜间公交：民有需求运行难度大。

④http://ms.enorth.com.cn/system/2017/06/28/033245633.shtml交通运输委：地铁如延时运营满载率低浪费运能。

⑤http://www.xinhuanet.com//politics/2015-10/29/c_1116983078.htm授权发布：中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报。