中国与东盟国家劳务合作的法律问题与应对策略

蔡德仿

摘要：中国与东盟建立对话关系30年来，双方劳务合作日益引起各方关注与重视，对外劳务合作中妥善的制度安排是促进涉外投资合作的重要环节，亦是建立中国—东盟全面战略伙伴关系和构建更为紧密的中国—东盟命运共同体的重要内容。文章通过梳理中国对外劳务合作的法律制度环境，分析推进中国与东盟劳务合作存在的制度性缺失， 从完善中国跨境劳工法律制度、 商签双边劳务合作协议、契合国际劳工标准条款、健全冲突法规则、保护外派务工者权利与利益等方面，提出新时代进一步促进中国与东盟国家劳务合作的法律策略。

关键词：中国;东盟;对外劳务合作;劳动法律制度

[中圖分类号] D933            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）06-066-10

Legal Issues and Countermeasures of Labor Cooperation between China and ASEAN Countries

CAI Defang

Abstract： Since the establishment of dialogue relations between China and ASEAN 30 years ago， labor cooperation between the two has attracted increasing attention from all sides. Appropriate institutional arrangement of foreign labor cooperation is an important link in promoting foreign investment cooperation， and an essential part of establishing a China-ASEAN comprehensive strategic partnership and building a closer China-ASEAN community with a shared future. The paper combs through foreign labor cooperation in China's legal environment， analyses the institutional deficiencies in advancing labor cooperation between China and ASEAN， put forward legal strategies to further promote labor cooperation between China and ASEAN countries in the new era from the aspects of improving China's cross-border labor legal system， negotiating and signing bilateral labor cooperation agreements， conforming to international labor standards， improving laws and regulations on conflict， and protecting the rights and interests of migrant workers.

Key Words： China; ASEAN; Foreign Labor Service Cooperation; Labor Law System

中国与东盟地缘相近、人文相通，自中国与东盟建立对话关系30年来，走出了一条睦邻友好、合作共赢的光明大道，实现了双方关系跨越式发展。伴随着中国—东盟自由贸易区升级版的建设，高质量共建“一带一路”和共同推动签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）即将生效，作为国际服务贸易项下重要的劳务合作亟需予以关注。在中国与东盟建立对话关系30周年，面向构建更为紧密的中国—东盟命运共同体之际，总结梳理中国对外劳务合作的法律制度环境，分析研判推进中国与东盟劳务合作存在的制度性缺失，从完善中国跨境劳工法律制度、商签双边劳务合作协议、契合国际劳工标准条款、 健全冲突法规则、 保护外派务工者权利与利益等多角度提出促进和规范中国与东盟跨境劳工流动的法律应对策略，对推进中国—东盟区域经济社会发展，保障“一带一路”建设推进和《区域全面经济伙伴关系协定》实施均具有重要理论和现实意义。

一、中国对外劳务合作法律环境分析

对外劳务合作是中国输出劳动力的主要方式，包括对外承包工程和对外劳务合作两个渠道，且对外承包工程项目已经从最初的土建项目发展到工程总承包、项目设计咨询、项目运维等整个产业链，并进一步扩展到建设—经营—转让（BOT）、政府和社会资本合作（PPP）等投资模式。新加坡、印度尼西亚、越南、泰国、老挝、马来西亚和柬埔寨等东盟国家是中国对“一带一路”沿线国家投资流量较大的几个国家①，随之而来的是跨境劳务合作法律环境亟需完备。

（一）中国劳务合作领域的法律体系

目前，中国对外劳务合作法律体系以《对外劳务合作管理条例》《对外承包工程管理条例》等行政法规为核心，包括现行其他法律法规中的原则性规定、相关部门规章以及一些政府指导性文件、国际劳工公约、双边劳务合作协议等。其中，现行国内法律主要有《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《对外贸易法》）、《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国公民出境入境管理法》（以下简称《公民出境入境管理法》）、《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》（以下简称《涉外民事关系法律适用法》）等;行政法规主要包括2012年颁布实施的《对外劳务合作管理条例》、2017年修订的《对外承包工程管理条例》、 2020年修订的《中华人民共和国船员条例》;对外劳务合作主管部门的部委规章，如2009年商务部和外交部联合发布的《防范和处置境外劳务事件的规定》、 2015年商务部等部委联合印发的《关于规范对外承包工程外派人员管理的通知》、2016年商务部等4部门联合制定的《涉外劳务纠纷投诉举报处置办法》、2017年人力资源和社会保障部修订的《外国人在中国就业管理协定》、2017年商务部办公厅印发的《关于进一步加强对外劳务合作管理的通知》、2018年国家发改委和商务部等28部门联合发布的《关于加强对外经济合作领域信用体系建设的指导意见》等;四川、山东等省份积极开展劳务外派工作，也制定了地方法规及相关的实施细则，如2017年施行的《四川省〈对外劳务合作管理条例〉实施办法》等。这些法律法规及政策文件在中国对外劳务合作中发挥了保驾护航的作用。对外劳务合作是劳动力元素在国际空间的流动，具有涉外性、国际性。开展对外劳务合作时，必须遵循国际劳工条约和通用惯例。中国作为国际劳工组织（ILO）的成员，其《劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）《对外劳务合作管理条例》中亦已借鉴并纳入了国际劳工公约和建议书的一些规定。截至目前，中国共批准了《同工同酬公约》 （第100号公约）、《最低就业年龄公约》（第138号公约）、《歧视（就业和职业）公约》 （第111号公约）、《最恶劣形式童工劳动公约》（第182号公约）等国际劳工组织的4个核心公约及其他26个普通公约，力求符合国际劳工标准的要求，以规范跨境劳资关系。同时，中国与东盟部分国家建立了双边磋商机制，如《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于双边劳务合作的谅解备忘录》《中华人民共和国政府和马来西亚政府关于劳务合作及职业培训的合作协定》等，推动了两国间跨境劳务合作的稳步发展。

（二）中国劳务合作领域的监管机制

根据“属地管理、权责一致”的原则，中国《对外劳务合作管理条例》中明确了对外劳务合作的管理架构，即商务部负责全国跨境劳务合作的监督管理，外交部、公安部、人力资源和社会保障部、国家市场监督管理总局等有关部门承担本部门跨境劳务合作的监管责任;县级以上地方人民政府应当组织和协调本行政区域内的跨境劳务工作，县级以上商务行政主管部门承担本行政区域内跨境劳务工作的监管责任，其他对口行政主管部门对应负责本部门跨境劳务的监督管理①。在这一框架中，中国对外劳务合作管理机构和服务机构主要包括外交部和商务部两个系统，人力资源和社會保障部、公安部等部门亦在这一管理体系中发挥作用。通过构建劳务合作管理体系，明确行政主管部门、驻外使领馆、地方政府、商业行会等部门和组织的各自职责，外交部、商务部和全国总工会根据各自职能配套设立海外劳工领事保护中心、经商机构监管机制和境外维权机构②，涵盖了外派企业签订劳务合同的审查与批准。劳务派遣输出人员的组织，负责为劳务输出人员提供法律和外交保护，以及协商和处理劳务纠纷与违法违规行为等各个方面。由此，形成了从行政主管部门到民间机构，从中央到地方，从境内到境外，分工明确的工作机制。各地政府在此管理框架下，纷纷采取措施强化对外劳务服务职能，如江苏、山东、河南、辽宁、福建、湖南等劳务输出大省已经启用对外劳务合作公共服务平台，积极主动收集劳务合作供求信息和境外雇主资信，宣传中国外派劳务合作政策法规，公布劳务准入国的劳工政策和法律风险，指导劳务人员通过合法正规渠道出境工作，开拓国际劳务合作市场。

二、中国与东盟国家劳务合作存在的法律问题

当前，“一带一路”倡议日益得到沿线国家的重视，东盟国家致力将本国经济发展战略与“一带一路”倡议对接，这为支持中国企业面向东盟开展境外承包工程和劳务合作提供了良好的机遇。但在实践中，跨境务工风险亟需关注。由于法律关系复杂，适用法律难以界定，跨境劳务纠纷处理程序涉及不同国家间的法律问题，劳工立法的国际化势在必行。因此，签署相关国际服务贸易条约和国际劳工标准， 以及适用东道国劳动法律， 已成为各国跨境劳工流动的法治要求。在加强中国与东盟劳务合作过程中，对于这些情况必须予以足够重视。

（一）海外劳工法律体系不够健全

完备的法律制度是一国发展对外劳务合作最重要的保障。但中国的海外劳工法律体系还不够完善，国内立法等级不高，与国际劳工条约衔接不紧，不注重双边劳务合作协议。在现实中不同程度地存在“重经济效益、轻个体权益”的现象。

1. 国内立法层次不高，协调性不强

目前，中国并没有一部专门调整跨境劳工关系的法律，主要以《对外劳务合作管理条例》《对外承包工程管理条例》等行政法规和现行法中的某些原则性条款为依据，对海外劳务合作进行规制，且法律、法规、规章之间缺乏对接与融合，因此，有必要制定专门的劳务合作法以完善海外劳工法律体系。同时，虽然现有的法律制度在对外劳务合作中发挥了应有的作用，但是，中国的《对外贸易法》只原则上规定“从事对外劳务合作的单位，应当具备相应的资质或者资格”，《劳动法》《劳动合同法》均没有关于境外就业的规定，难以指导实际的对外劳务合作业务。此外，现有法律法规的相关条款或多或少地忽略劳工权益保护这一核心问题。因此，应尽快改变这一做法，多领域完善立法以保障外派劳务人员权益。例如，中国的《对外劳务合作管理条例》在市场准入门槛、储备金制度、审批程序和违约金方面明确规定劳务外派企业的营业执照资格，以及从事对外劳务合作经营业务应具备的资格条件和准入程序，明确外派企业和劳务人员的权利义务，按照“谁派出，谁负责”的原则，着重规范劳务外派企业的经营行为;规定与对外劳务合作有关的协议，包括签订3份具备必要条款的书面合同，其中一份为劳务外派企业与境外雇主订立的劳务合作合同，一份为劳务外派企业与外派劳务人员订立的外派劳务合同，一份为劳务外派企业协助外派劳务人员与境外雇主订立的雇佣合同。这些强制性条款对于保障外派劳务人员权益十分重要。然而，劳务外派企业对外派劳务人员与境外雇主签订的雇佣合同仅仅是“协助”，该合同的具体条款需要境外雇主确定，处于弱势的外派劳务人员权益保障堪忧。

2. 与国际劳工条约的衔接不够

国际劳工组织自成立以来不断努力建立系列劳工标准，以改善工人的经济和社会权利，保护国际流动的劳动力，已通过的劳工公约、批准书、建议书不计其数，如《保护劳工的8项基本公约》《基本劳工权利原则宣言》等。根据国际法规则，在国际上缔结、批准、执行和例行遵守的劳动法文件可约束其成员国。目前，中国批准了4个核心劳工公约及其他26个普通国际劳工公约。应当承认，中国现行的劳动标准与ILO的集体谈判、平等就业、强迫劳动和童工问题等4个核心劳工标准存在差距。值得注意的是，包括新加坡、文莱、越南和马来西亚4个东盟国家在内的11个国家签署并于2018年12月30日正式生效的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）对亚太地区的服务贸易及劳工标准产生的影响①。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》要求提高亚太地区劳工标准，沿续将贸易与劳工标准挂钩的社会条款，即国内劳工法需符合国际劳工标准的承诺②。因此，面对这些新形势，中国作为国际劳工组织成员国应积极有效衔接有关国际劳工公约，尽力消除或缩小这些差距，争取与国际核心劳工标准对接，批准和执行关于保护跨境劳工权利的劳动公约，避免《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等相关规定造成不必要的壁垒，为中国与东盟跨境劳务合作的顺利开展奠定基础。

3. 与东盟跨境劳务合作的双边协议不多

《服务贸易总协定》（GATS）鼓励世界贸易组织（WTO）成员签署双边或多边协议，保证本国公民能在协议国劳动力市场自由流动，并在就业和社会福利中享有国民待遇。《服务贸易总协定》这些条款对于发展中国家开展对外劳务合作无疑是一个强有力的法律保障，为中国公平参与国际服务贸易竞争、开展与东盟国家劳务合作提供了机遇，但是成员国可以提出本国在加入世界贸易组织时同意开放的具体劳动力市场领域和特定开放条件。这意味着在《服务贸易总协定》框架下中国对外劳务合作业务中占据优势的普通外派劳务人员没有法律依据支撑，出现涉外劳务争议时难以援用准据法。服务贸易的保护主义色彩浓厚，特别是在社会条款中强调劳工标准与贸易挂钩的做法，实际上为对包括中国在内的发展中国家实施贸易制裁提供了筹码。面对当前全球经济普遍低迷的大环境，“一带一路”沿线国家中的劳务输出大国如印度尼西亚、菲律宾、越南等东盟国家③，印度、巴基斯坦和孟加拉国等南亚国家，在传统普通劳务市场上与中国形成强有力的竞争。由于竞争激烈，尽管部分东盟国家存在引进普通劳务或者中高级技术人员的需要，但为保护本国公民的就业和稳定社会保障，会在有限承诺制框架内采取控制移民和外来劳工的系列保护政策和措施，在人数、涉及领域、出入境手续等方面进行严格的限制，不同程度地形成贸易壁垒制约劳务准入以保护本国的劳动力市场①。尤其对中国具有明显优势的普通劳务人员的输入，部分东盟国家从各方面提高准入门槛，甚至专门对中国外派劳务人员附加歧视性规定，如审核批准程序相对复杂和审核时间相对较长、高技能人才的准入门槛提高、专业技术资质审查严苛等现象。泰国、印度尼西亚、菲律宾等国家在普通劳务市场上尚未对中国开放，马来西亚等国家存在通关环节、技术性等贸易壁垒。即使新加坡、越南等国家对中高级专业技术人才和高技能人才采取鼓励的态度，但其在资格审查、技术水平资质认定、学历文凭认证等方面相对严格，不承认中国外派劳务人员在中国境内获得的学位、学历、专业技术资格等。最典型的例子是中泰铁路项目。泰国法律规定，外国工程人员必须在泰国通过从业资格考试才能参与该国的建设。依据该规定，参与中泰铁路项目建设的资质问题成为制约项目推进的法律问题。从国家层面而言，中国除了与新加坡、马来西亚之间有劳务合作的双边协议外，与东盟其他国家签署的双边劳务合作协议不足，缺乏政府间沟通和协商的双边磋商机制。双边或多边劳务合作协议的缺乏，以及东盟国家严格的劳务输入政策成为中国与东盟国家开展跨境劳务合作项目的主要障碍。

（二）外派劳务人员权益受损，维权困难

中国对外劳务合作主要通过对外承包工程和对外劳务合作等渠道，由企业组织成建制地派出。业务流程一般涉及外派项目审查、外派劳务人员选录、出境护照和派遣手续办理、劳务人员赴境外工作、合同到期后外派劳务人员回国等诸多环节，在此过程中，由于各方面因素的影响，外派劳务人员的权益都有可能受到损害。

1. 政出多门，多头管理

中国对外劳务合作在商务部主管下由各部门根据职能进行管理，为外派劳务人员提供相应的帮助和保障。但在实际工作当中，“九龙治水”的模式，容易出现职能交叉重复，为境外劳务人员提供服务时相关部门存在协调不足，合作意识不够强等现象，导致对外劳务合作的管理与服务工作成效不高。一是企业资质、项目认定、境外派遣等各种流程审批繁杂，时限较长;二是相关主管部门未能及时回应外派劳务市场的新形势，宏观指导不到位;三是外派劳务市场管理混乱，部门与部门之间责权划分不明确，导致遇到具体问题时互相推诿，对境外劳务人员权益保障不足。

2. 外派劳工法律关系不明确，处理涉外劳资争议的冲突规范不完善

劳务合作各方的共同利益是跨境劳务法律关系确立的前提和基础。劳务外派企业、境外雇主、外派劳务人员等多方主体均涉及其中，存在境内劳务外派企业与境外雇主之间签订的劳务合作合同、劳务外派企业和外派劳务人员之间签订的外派劳务合同、外派劳务人员和境外雇主之间签订的雇佣合同3份合同，所形成的法律关系非常复杂②。3份合同的内容基本一致但亦有一定的差异，其中劳务合作合同是基础，确立的是框架性、原则性条款;外派劳务合同和雇佣合同则比较具体详细地规定了双方的权利义务。3份合同条款允许单一的合同双方协商确定，但在出现利益冲突时，各方权利与义务往往难以协调。同时，解决争议的司法或仲裁程序涉及冲突法问题，相关处理规则不够健全，而且中国劳务合作合同中关于外派劳务人员权益保护条款比较原则，操作性不强，履约时不利于约束双方，出现境外劳资纠纷时往往通过外交途径处理，外派劳务人员维权不易。

3. 外派劳务市场竞争无序

在劳务外派企业、境外雇主和外派劳务人员三方法律关系主体中，外派劳务人员属于弱势方，其权益在外派劳务市场中随时有可能受到不法侵害。

首先，来自劳务外派企业的损害。中国劳务外派企业普遍规模不大，资金不够雄厚，对国内外两个劳务市场供求渠道和供求信息掌握不足。部分劳务外派企业或不熟悉对外业务或轻信境外雇主的合作信息，签约后仅依合同外派劳务人员出境务工，但对合同履约情况缺乏监管，对外派劳务人员的后续管理疏于跟进。更有甚者以不正当竞争的手段诋毁国内同行的形象，在国际劳务市场上造成不良影响。

其次，来自境内“黑心中介”的侵害。有些企业并无经营资质或者已被撤销业务经营许可证，却避开监管并从事未经授权的外派劳务业务。为牟取利益，这些非法企业对所谓的劳务合作项目进行各种包装、宣传，对工作地点、工作环境、薪酬、福利等工作条件夸大其词，向务工人员违规收取中介费、代理费、押金或者保证金等各种名目的费用，以谋取高额利润。这些“黑心中介”的出现，极大地扰乱了外派劳务市场。

再次，来自境外雇主的侵害。《劳动合同法》《对外劳务合作管理条例》等规定劳务外派企业应协助外派劳务人员订立雇佣合同，实质上承担雇主责任的是境外雇主而非劳务外派企业。境外雇主的强势地位导致其在签订雇佣合同和履约过程中，会借势强化自身权利而忽略或漠视外来务工人员的权益。

第四，来自外派劳务人员的自身原因导致维权无门。近年来，随着国际产能合作项目的增多和对外承包工程项目的升级，中国高技能人才输出有所增加，但外派劳务人员仍以中低技能人员输出为主，他们应变能力和法律意识不强，比较容易上当受骗。在签订外派劳务合同和雇佣合同环节上，外派劳务人员与劳务外派企业、境外雇主信息不对称，处于弱势地位。加上对国内外劳工标准以及劳工维权的相关法律制度不了解，又急于获取工作机会，而被迫接受各种不公平条款。同时，在境外务工过程中，因语言障碍难以融入当地社会，也无法参与当地工会组织，遇到劳动歧视时不懂向东道国执法机构寻求保护，这些给外派劳务人员的工作和生活带来较大困扰。2012年，因不满与马来西亚籍司机“同工不同酬”等歧视性做法，新加坡SMRT公司的171名中国籍公交车司机集体拒绝开工。这是新加坡近30年来首次罢工事件，引发各方关注。即使在国际社会的巨大压力下，新加坡法院仍判定该事件为非法罢工，最终裁定1人被判处6周监禁，29人被吊销工作准证并被遣返①。

值得注意的是，近年来，随着中国劳动力成本上升和边境地区劳动力短缺问题显现，中国国际劳务净输出国的身份正悄然发生着变化。中国的云南、广西等地区出现“招工难”“用工贵”等现象，越南、缅甸、老挝等周边东盟国家的外籍劳务人员大量输入，如云南省德宏州缅甸籍劳务人员就业分布行业广泛，广西壮族自治区东兴市和凭祥市越南籍劳务人员人数众多。尽管早在2013年云南省德宏州已制定《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》，2017年广西壮族自治区人民政府批复同意《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》，当地政府均设立外籍人员服务管理中心为其境外输入劳务人员提供“一站式”服务，但目前中国与东盟国家跨境劳务合作大多是地方政府之间的合作，在双边或多边国家层面合作推进不足②。同时，由于外籍劳务人员与东道国本地民族在文化传统和思维方式上差异甚大，外籍劳务人员融入当地困难重重，双方之间的误解与冲突时有发生。

三、推进中国与东盟国家劳务合作的策略建议

“十三五”以来，中国外派劳务人员数量稳中有升，近千家中国对外劳务合作企业可以向境外派遣除海员外的各类劳务人员。2021年1—11月，中国对外劳务合作派出各类劳务人员28.8万人，较上年同期增加3.3万人;其中承包工程项下派出11.9万人，劳务合作项下派出16.9万人。2021年11月末在外各类劳务人员为61万人①。2021年1—11月，中国企业在“一带一路”沿线的60个国家新签对外承包工程项目合同共4518份，新签合同额为6628.6亿元人民币，占同期中国对外承包工程新签合同额的50.9%②。同时，获得对外承包工程资质的中国企业在成功签署与其实力相适应的高铁、 水电等境外承包工程項目后， 可以对外派遣实施承包工程所需的劳务人员。当前中国对外劳务人员主要分布在新加坡、印度尼西亚、老挝和马来西亚等国，体量庞大、种类全面、素质较高，兼具人员成本优势与结构优势，在“一带一路”沿线尤其是东南亚等地区的劳动力市场，具有明显的比较优势。因此，面对迅速增长的对外劳务合作发展态势及伴随出现的法律问题，中国必须具有前瞻性地组织开展相关法律法规的研究，以国际的视野、发展的眼光完善和健全跨境劳工法律制度及救济机制，进一步加强中国与东盟国家的劳务合作。

（一）加强立法

目前，中国对外劳务合作相关法律层次较低。因此，有必要提高其立法层次，制定专门的外派劳务法律，更好地保护中国外派劳务人员的权益。

1. 健全对外劳务合作法律制度，细化操作规程

在国际服务贸易方面，制定专门的贸易服务法律法规意义重大。目前，部分东盟国家如菲律宾建立了专门的海外劳工法律体系。加入世界贸易组织20多年来，中国对外劳务合作发展迅猛，出台专门对外劳务合作的法律十分必要。因此，中国应尽快健全与《服务贸易总协定》相衔接的对外劳务合作法律制度，加强对中国有关的国际服务贸易的管理，更好地为中国对外劳务合作服务。同时，整合《对外劳务合作管理条例》《船员条例》《关于规范对外承包工程外派人员管理的通知》《外国人在中国就业管理规定》等相关行政法规、行政规章和其他规范性文件，提高对外劳务合作相关法律的立法层次和等级，形成一门独立的部门法。具体在实施过程中，各级地方人大应依法出台相应的实施细则，加强相关法律政策贯彻执行，发展符合本地区情况的对外劳务合作业务。中国“劳务大省”四川省率先制定实施细则、边境地区广西壮族自治区施行跨境劳务合作试点等做法，值得其他地区借鉴。

2. 接轨国际劳工标准，完善劳动立法

随着国际服务贸易蓬勃发展和世界经济一体化的不断深入，国际劳工标准成为世界贸易组织成员国必须面对的一个重要议题。对外劳务合作法律关系不仅关乎外派劳务人员在境外务工中的权益问题，也影响国家间的正常邦交问题。中国在已批准和承认的国际劳工公约基础上，不断健全海外劳工法律体系。目前，中国《劳动法》《劳动合同法》《对外劳务合作管理条例》等法律法规借鉴并纳入了国际劳工公约和建议书的一些规定;同时， 中国已批准和承认国际劳工组织的4个核心公约及其他26个普通公约，但是不大认同发达国家所建议的社会条款，目前还不可能全盘接受国际劳工组织倡导的所有国家共同遵守的统一基本劳工标准。东盟某些劳务输入国正是借此在外籍劳务流入市场对中国采取贸易壁垒措施。为拓展对东盟劳务合作市场， 打破贸易壁垒， 中国需加强对有关国际劳工公约的研究、 跟踪、 实施， 在坚持本国国情基础上加入有关基本国际劳工公约以提高中国的劳工标准，加强与国际核心劳工标准对接， 并积极有效地调整跨境劳工关系。这不仅是中国作为国际劳工组织成员国履行义务的需要，也是中国推进“一带一路”建设的必然要求。

3. 衔接《服务贸易协定》，加强双边劳务合作协议签署

一个国家国际服务贸易的竞争力取决于技术和知识的竞争。中国与东盟各国同是世界贸易组织成员国， 均需遵守 《服务贸易协定》 及其相关涵盖性协定。《服务贸易协定》中鼓励世界贸易组织成员国签署劳动力市场双边或多边协议，保证本国公民能在协议国劳动力市场自由流动，并在就业和社会福利中享受国民待遇。但是东盟内部各成员国情况迥异，与中国的贸易关系差异明显①，千差万别的文化习俗、法律传统等因素势必会阻碍制约相关协议的落地。由于跨境劳务合作不仅与劳务输出国的政策法律密切相关，也与劳务输入国的工作条件、 工资待遇、 劳动保障以及其他政策法规体系紧密联系，直接影响着跨境劳工的权益②。因此，发挥中国在高铁、港口、公路、桥梁等重大基础设施建设的优势，以项目落地国为突破口，积极开展国家层面的双边劳务合作协议。通过政府间磋商，了解和掌握东盟国家服务贸易发展政策动态，利用《服务贸易协定》框架与东盟国家协商并签署双边劳动力市场一体化协议，尤其是相互承认职业技术资格及认证的双边协议③，搭建并完善与东盟国家的双边劳务合作平台，妥善解决服务贸易摩擦，争取运用“条约优先”的国际法原则来消除国际劳务贸易壁垒，使中国与东盟国家的务工者能自由跨境流动，并享受劳务输入国国民待遇。在促进双边劳务合作协议签署的同时，双方政府应适应形势发展采取不同的应对措施，通过提高外派劳务人员技能、改变人才结构推进劳务合作业务，加强劳务合作的技术含量，开发行业急需的劳务资源，拓展高技能领域劳务市场，促进中国—东盟区域法治建设，由此带动中国与东盟劳务合作的发展，使之建成衔接“一带一路”的重要项目。

（二）维护海外劳工合法权益

从实践来看，与外派劳务相关的部分协议存在违规内容，外派劳务市场存在无序竞争现象，涉外劳动争议处理程序的法律依据不明，以致于无法有效保护外派劳务人员权益。同时，东盟部分地区冲突不断，总体安全形势不稳定，外派劳务人员的海外安全、劳工权益保护问题不容忽视，有必要通过设立专门机构分类管理、规范劳务外派企业的市场行为、完善跨境劳务人员救济制度等途径，全方位保障外派劳务人员权益。

1. 专门机构分类管理，规范对外劳务合作企业市场行为

中国对外劳务合作管理机构和服务机构主要有外交、商务、人力资源和社会保障、公安等部门，各主管机构应严格按照《对外劳务合作管理条例》的规定，在市场准入、对外劳务风险准备金、实收资本、人员要求、审批程序、行政处罚等方面执行相关政策。借助信息网络平台普及风险防范与合法维权知识，指导对外劳务合作企业做好安全风险防范。提供适当补贴扶持劳务外派企业、对外承包工程企业拓展国际劳务市场，帮助企业做大做强。进一步加强外劳务合作服务平台的建设，强化对外派劳务人员培训的监督指导，重点监管外派劳务合同签订的主要条款以及需要双方协商的事项，做到外派前把关、外派后监督、合同期满后反馈，并严厉查处外派劳务过程中的违法行为，为外派劳务人员的权益提供全方位的保障。

2. 健全沖突法规则，完善海外劳工权益救济制度

对外劳务合作法律关系复杂，牵涉多方主体，存在多份合同，与境内劳资纠纷相比，所引起的劳资纠纷具有争端主体国际化的特殊性，以及争端内容的复杂性和争端形式的多样性。涉外劳务法律关系涉及不同国家的法律体系，在解决涉外劳资纠纷时，要根据案件事实，遵循国际私法原则依冲突规范提供法律救助，更好地保护跨境劳务人员的合法权益。

根据相关的法律法规，如中国《劳动法》和《民法典》合同编，如果涉外劳务合同的行为主体位于中国领土内，无论是程序还是实体，境内的涉外劳务合同争议一律适用中国法律，需严格遵守中国劳动法强行性规范，解决争议的法律不能被当事人意思自治原则排除适用，法院也必须直接适用《劳动法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》规定的“先裁后审”“一裁两审”的劳动争议解决机制。中国直接采用单边冲突规范，显示了中国在涉外劳动领域法律适用上的价值取向，也体现了中国注重保护劳动者权益的倾向。

当然，涉外劳务合同涉及不同国家的法律体系，中国现有的冲突法制度也有待健全，如修订跨境劳务人员法律关系领域适用的冲突规范等。中国《民法典》合同编和《涉外民事关系法律适用法》都明确规定，涉外劳务合同可以适用意思自治原则或最密切联系原则①。一般而言，大多数国家都限制意思自治原则在涉外劳务法律关系中适用，甚至明确规定在涉外劳务合同领域禁止适用意思自治原则。因为跨境劳务人员相对于境外雇主而言总体处于弱势地位，在涉外劳务合同谈判和签订过程中力量非常不均衡，如果再加上劳务外派企业甚少考虑外派员工的权益，外派劳务人员和境外雇主之间的地位更加悬殊。因此，为平衡双方利益，应禁用意思自治原则。虽然最密切联系原则有较多的不确定性，法官具备较大的自由裁量权②，但这一原则比较符合实际情况，能确保外籍劳动者与东道国本地劳动者获得同等标准的工作条件和各种福利，最大限度地保护劳动者权益。因此，中国冲突法应明确在跨境劳务领域运用最密切联系原则，限制意思自治原则的适用，与国际接轨以符合国际社会保护弱方当事人利益的立法趋势，明确涉外劳务合同履行地与涉外劳务合同有最密切联系。准据法选择涉外劳务合同履行地确保跨境劳务人员能享有同等待遇，外派劳务合同的履行、外派劳务合同或雇佣合同当事人权利义务的实现、境外务工国发生的劳动争议处理程序就可有明确的法律可依。

在此法律框架下，外派劳务企业尤其是外派劳务人员更应该了解境外务工国即涉外劳务履行地的法律，以维护自身的合法权益。在新加坡的中国籍公交车司机“非法罢工”事件中，若170多名中国籍公交车司机知晓集体拒绝开工在新加坡是法律明令禁止的，就不會通过如此渠道争取权益而触犯新加坡法律了。当然，对法律无知也不能成为免责的理由。中国籍公交车司机大罢工事件后，新加坡政府削减了外籍劳工的配额，提高了S准证的劳工税。这一收紧政策对中国而言并非利好消息。所以，中国外派劳务人员自身除了尊重当地文化和风俗，改变思维方式融入当地社会，努力提高技能水平来要求“同工同酬”之外，更需要加强对当地法律法规学习，了解当地复杂的法律程序，努力加入当地工会或者组成国别行业组织，才能在自身劳动权益受到侵害的时候做出合理合法的维权行为。

结   语

“一带一路”建设的社会基础和长久保障在于民心相通。劳务人员作为“一带一路”相关项目的重要建设者和参与人，能进一步促进沿线各国民众交流和交往。从国际服务贸易和全球经济一体化发展态势、构建人类命运共同体而言，优先发展对外劳务合作，是中国打开国门、发展经济的重要政策。固然中国与东盟国家跨境劳务合作存在各种法律问题，例如签署相关国际服务贸易条约、对接国际劳工标准、适用东道国劳工法律、磋商跨境劳务双边或多边协议、打破劳务输入的服务贸易壁垒等，但应当相信，跨境劳动力流动环境的发展和改善是必然的进程，与此相适应的法治意识、法律规章和监管规则必会逐步健全。中国应结合实际，通过国际产能合作与深化劳务合作有机结合起来，把中国优质的劳动力要素通过重大项目，有序合法地进入东盟各国劳务市场，有序开放本国劳动力市场并加强东盟劳务输入的监管与合作，为推动中国—东盟自由贸易区升级版建设提供有力的支持。同时，充分利用国际法则推动劳务合作相关法律领域的建设，着手健全法律体系，如对外劳务合作法律制度、涉外劳动管理法律制度、国际私法中的冲突法规则。积极参加有关国际劳务合作的国际公约，在坚持本国国情基础上加入相关的基本国际劳工公约以提高中国的劳工标准，争取与国际核心劳工标准接轨，积极与东盟国家共商双边劳务合作协议，发挥中国对外承包工程商会等民间力量，加强与东盟及“一带一路”沿线其他国家劳务合作项目的协助互利，夯实对外劳务合作的基础，把跨境劳务合作纳入法治的轨道。在坚持专门机构分类管理的同时，进一步规范劳务外派企业的市场行为，健全海外劳工救济制度及外籍劳工的保护政策，加强相关法律人才储备，妥善处理各种涉外劳动纠纷和投诉，全方位保障跨境劳工权益，贯彻“走出去”“走进去”“引进来”策略，确保中国跨境劳务合作稳健发展，为重大项目的顺利实施和跨境劳动者的合法权益提供法律保障，推动中国—东盟命运共同体的构建，促进“一带一路”建设高质量发展。

注：本文为广西哲学社会科学规划项目《中国—东盟劳权保障与救济法律制度比较研究》（21FFX013）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 刘   娴）

作者单位：南宁职业技术学院商学院

①《中国对外投资合作发展报告2020》，中国商务部网站，

http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tzhzcj/tzhz/，访问时间：2021年11月20日。

①参见《对外劳务合作管理条例》第四条。

②李文沛：《 “一带一路”战略下境外劳动者权益保护的法律系统建构》，《河北法学》2017年第6期，第78～87页。

①樊莹：《CPTPP的特点、影响及中国的应对之策》，《当代世界》2018年第9期，第8～12页。

②张乃根：《“一带一路”倡议下的国际经贸规则之重构》，《法学》2016年第5期，第 93～103页。

③如越南《劳动法》明确鼓励越南劳动者出国工作。菲律宾相继颁布《劳动法》《海外劳工与海外菲人法》 《出国务工人员纪律守则》《海外就业规则与条例》《海外就业管理局海员招聘与就业规则》等系列法令为菲律宾人海外就业保驾护航。

①如新加坡《外劳招聘法》《外籍劳动力就业法》 《外籍雇员上诉条例》、越南《劳动法》《外籍人员在越就业管理规定》、泰国《外籍人工作法》《外籍人工作申请批准规定》及老挝《外国投资促进管理法》《外籍劳工引进和使用管理决定》等法令都是涉外劳动规定，以立法形式构成服务贸易发展屏障。

②劳务合作合同应当载明与劳务人员权益保障相关事项。参见《对外劳务合作管理条例》第二十一条。

①高珮莙： 《中国司机在新加坡“非法罢工”》， 《青年参考》2012年12月5日，第 28 版。

②张鑫：《“命运共同体”思想下中国与周边国家跨境劳务合作研究》，《经济体制改革》2019年第4期，第180～187页。

①②中国商务部对外投资和经济合作司：《2021年1—11月我国对外劳务合作业务简明统计》，中国商务部网站， http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/ydjm/lwhz/202112/20211203231

673.shtml， 访问时间：2021年12月6日。

①谭秀阁、王珏：《中国—东盟自由贸易区的贸易效应分析》，《区域经济评论》2016年第4期，第134～139页。

②韦娌：《菲律宾海外劳务法律制度评析与借鉴》，《学术论坛》2015年第5期，第105～111页。

③见《服务贸易协定》第7条第1款的规定。

①如《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》总则第三条、第四十一条、第四十三条等等。

②马志强：《最密切联系原则在中国的立法完善——前瞻〈民法典〉编纂中的涉外篇》，《当代法学》2016年第6期，第15～23页。