我国耕地非粮化成因及阻断对策

罗晨阳 乔欢欢

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

民以食为天，确保粮食充足供应是关乎国计民生的第一大事。耕地是粮食生产的核心要素，充足的耕地面积是粮食安全的重要保障。近年来，随着农村产业结构的调整优化以及农村一二三产业融合发展的持续推进，各地出现了不同程度的耕地非粮化现象。尤其是土地流转之后，耕地非粮化现象更是呈现快速蔓延之势。因此，应深入分析耕地非粮化的原因，并找到破解路径，才能“保供给、稳物价、惠民生”，进而支撑经济社会平稳健康发展。

1 我国耕地非粮化现状

耕地非粮化主要指的是耕地由原来种植粮食作物改变为种植经济作物的现象。由表1 可知，2015—2019 年我国粮食作物播种面积呈现下降趋势，特别是2017年以来，每年以100 万hm2左右的速度减少，出现比较严重的耕地非粮化趋势。粮食作物播种面积占农作物播种总面积的比例也是逐年下降，2019 年已经降至70%以下。2015—2019 年，我国人均粮食产量逐渐减少，由2015 年的481.760 kg下降至2019年的474.950 kg，足以说明耕地非粮化的严重后果。

表1 2015—2019年我国粮食播种情况

耕地非粮化不仅会危害国家粮食安全，而且会对耕地质量与生态安全造成负面影响。虽然耕地非粮化没有改变耕地的农业用途，但与种植粮食作物的耕地相比，非粮化后耕地的化肥、农药等施用量明显增加，对生态系统造成了严重破坏，不利于保障国家粮食安全与生态安全。

2 我国耕地非粮化的原因

2.1 种粮收益较低打击了农民的种粮积极性

近年来，种子、农药、化肥等原料成本以及农机维护成本、劳动力成本连年增加，而国库粮食收购价格涨幅没有明显提升，导致种植粮食作物的利润空间逐渐缩小，如果遇到自然灾害等意外情况，种植粮食可能无利可图。农民为了追求生产利润最大化，会选择种植收益较好的经济作物，从而导致耕地非粮化。而且，同乡邻居的耕地非粮化带来的较高利润极易带动更多的农户放弃粮食作物种植，进而导致耕地非粮化趋势更加严重。

2.2 粮食补贴政策没有发挥激励作用

为了提高农民种粮的积极性，自2004年开始我国实施粮食补贴政策，并且明确规定了“谁种地补给谁”的原则。但在实际执行中，特别是在土地流转时，转出者认为粮食补贴依然是自己的应得收入，转入者也不反对，地方政府依然按土地对农户进行补贴，并没有严格执行“不种粮不补贴”的原则，导致粮食补贴政策没有起到应有的激励作用。同时，667 m2小麦补贴110 元、667 m2玉米补贴105元，在物价高涨的背景下，补贴金额相对较少，无法发挥较大的激励作用。

2.3 耕地保护制度缺少硬性约束

我国实施了非常严格的耕地保护制度，包括《中华人民共和国土地管理法》在内的相关法规中都强调要切实保护永久基本农田，同时强调了禁止耕地非农化，但对于耕地非粮化缺乏制度约束。由于现行法律法规中并没有“耕地必须用来种植粮食或者种植粮食必须达到一定比例”等硬性规定［1］，导致部分人认为耕地只要没有变成荒地、林地、园地、池塘等其他用地即可，对于用来种植什么作物没有过多关注。

2.4 片面理解乡村振兴，加剧耕地非粮化

在乡村振兴战略背景下，部分地方政府片面、错误地理解乡村振兴的含义——为了实现产业振兴，增加农民收入，缓解地方政府财政压力，他们就大力推动以特色经济作物为主的农业产业发展。一些地方政府甚至认为生态文明就是植树造林，如某地区百万亩造林工程占用耕地38 001.9 hm2，其中永久基本农田达18 667.6 hm2［2］。出于地方经济发展的考虑，一些地方政府往往会对非粮化行为采取姑息的态度，从而使非粮化现象得不到有效遏制。

2.5 基层干部认识不足，刺激耕地非粮化

随着生活水平的提高，我国城乡居民的膳食结构不断调整升级，主粮在食物消费结构中的比例降低。为了迎合消费者需求结构多样化的特征，各地纷纷鼓励种植经济作物。缺乏粮食安全大局意识的一些地方政府为了振兴农村产业，增加农民收入，就以牺牲粮食安全为代价进行农业产业结构调整。各地呈现出以扩大高收益经济作物生产为主导的农业结构调整趋势，进一步刺激了耕地非粮化。

3 阻断我国耕地非粮化的对策

3.1 降低种粮成本，增加种粮收入

降低种粮成本是阻断耕地非粮化的一项关键措施。粮食生产条件的准公共性决定了粮食生产和耕地保护具有准公共产品的属性［3］，降低粮食种植成本的一项重要举措就是加大种植粮食的公共投入。地方政府应更多地在农田水利等基础设施、种子化肥等农业科研和农技服务等领域加大公共投入；应积极推进粮食生产规模化、集约化和产业化经营，培育扶持种粮大户，缩小种植粮食作物与非粮作物之间的效益差距；逐步改变种植粮食作物就一定收益低的错误认识，营造种植粮食作物同样可以获得可观收入的氛围。

3.2 完善补贴政策，提高农民种粮积极性

粮价作为“百价之基”，其增长幅度势必会影响其他产品价格［4］，因而粮价不宜大幅变动。为提高种粮积极性，需要在现有各种粮食补贴政策的基础上，严格按照“谁种田、谁受益”的原则，采取精准补贴政策。做好种粮户的审核工作，精确识别种粮户，精准计算各户的种粮面积，切实根据种粮户的实际经济情况和种粮面积等确定补贴力度，确保补贴效果。同时，适当加大补贴力度，将粮食最低收购价格与居民消费价格指数挂钩，激发农民种粮的积极性。

3.3 制定硬性指标，建立预警机制

按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，通过顶层设计，明确规定粮食播种面积和比例。建立非粮化预警机制［5］，对于各地用于种植粮食作物的耕地面积进行实时监控。对于流转农地用于种植粮食作物比例过低并可能导致粮食安全问题的地区，应及时提醒，防止其非粮化现象继续发展；对于农地流转中非粮化问题严重的地区，要督促相关地方政府采取措施进行整改。必须把粮食生产和耕地保护纳入政府绩效考核，特别是兼顾粮食主产区政府绩效考核的特殊性，兼顾地方政府政绩需要，解决地方政府粮食生产积极性不高的问题。

3.4 走出认识误区，实现粮食产业振兴

在乡村振兴战略背景下，要发展粮食产业精加工，延伸粮食产业链，提升粮食价值链，增加品种、提升品质、创造品牌，提高粮食产品附加值，实现粮食产业振兴。

相关人员必须认识到调整农业结构不一定要改变粮食的播种面积，发展乡村旅游也不是只能通过圈地盖房、建设庄园等方式来实现。可大力持续发展稻蟹、稻虾等立体农业，发展粮食作物的播种、管理、收割的体验式观光农业等，在保证粮食安全的同时可以实现乡村振兴。

3.5 加强宣传学习，强化粮食安全意识

基层干部是执行国家关于耕地保护法律法规的重要当事人，其对粮食安全问题的认识直接决定了政策的执行力度。因此，要强化地方基层干部的粮食安全意识，才能从根本上遏制日益严重的非粮化趋势。可以通过广播、网络、新媒体等各种手段，开展集体学习、座谈、报告会等各种活动，加强对基层干部的宣传教育，使其认清国家粮食安全的严峻形势，认识到耕地非粮化的严重后果，避免耕地继续非粮化。