政府间纵向互动与基层森林治理创新*

涂成悦，刘金龙，董加云

(1.中共天津市委党校 马克思主义学院，天津 300191；2.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；3.福建农林大学 经济管理学院，福州 350002)

据联合国粮农组织发布的2020年《全球森林资源评估》报告显示，近10年，中国已成为全球森林面积增长最多的国家，为扭转全球森林资源持续减少做出重大贡献[1]。有研究指出，森林治理的政策路径可有效解释中国森林面积增长现象[2]。剖析中国森林治理的形成过程，可诠释中国森林面积增长的奥秘。“从群众中来，到群众中去”的政策形成逻辑是中国的制度优势[3]。在制定重大政策之前，中央政府会自上而下地启动多个部门、多个群体参与广泛调查，然后在整合群众诉求的基础上制定政策[4]。面对决策环境的不确定性，高层级政府赋权基层政府因地制宜地探索解决方法，并将成功的地方经验吸收到政策中，形成独具中国特色的政策制定过程[5]。西方学者认为中国政策形成是自上而下的，其中高层政治精英发挥了决定性的作用[6]。然而，随着中央政府权力的下放与基层政府自主性的崛起，对于森林治理这类公共服务性事务，高层政治精英不再处于完全主导的地位[7]，因为自下而上注入中央政策的基层实践占有同样重要的地位。无论在中国革命时期还是中国建设阶段，这种开放式的政策试验推动着中国的政策制定进程[8]。政府间纵向互动的过程有利于各级政府寻求利益平衡点以形成政策共识[9]：一方面，高层级政府鼓励基层政府在实践中针对具体问题寻找政策措施；……