条抓块统：提升基层治理能力的“浙江经验”*

廖家源

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541004)

学界通常将制约基层治理能力现代化的因素大致归结为信息技术嵌入不足[1]72-73[2]26-35、权责失衡[3]79-85[4]73-86、治理资源分散[5]124-128[6]34-37、形式主义[7]34-37[8]26-35和人少事多等方面，但归根到底是由于我国政府组织体系中固有的条块体制内生缺陷之症结所在。只要存在“条条”与“块块”，条块之间就会结成形式迥异的关系，有关系就会存在矛盾。条块关系作为构成我国政府体制中基本的结构性关系[9]143-149，其以条块分割、条块冲突为常见亦是主要的矛盾形式。条块分割甚至冲突会影响到基层政府之间的正常沟通与合作，难以形成治理合力，使基层政府碎片化、各自为政、趋利避害相互甩“责任锅”等问题愈加严峻，限制了基层政府的行政效率，甚至造成基层治理失灵的后果。为此，国家围绕调整条块关系结构进行了多次政府机构改革，特别是近几次的国家机构改革始终以转变政府职能、优化政府机构配置为主线。譬如：在2008年第六次机构改革中首次提出“大部门体制”改革，并以“转变政府职能和理顺部门职责关系”作为改革目标；在2013年第七次机构改革中明确提出要“减少部门职责交叉和分散”“理顺部门职责关系”；最近一次的机构改革开始于十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)，《决定》强调了“坚持优化协同高效”原则，提出要“加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”，构建起简约高效的基层管理体制。与此同时，地方政府也在积极探索新型基层管理体制改革。例如北京市构建“吹哨报到”工作机制，致力于重塑基层条块关系结构，提升基层政府对职能部门的统筹能力，杨宏山教授将此经验凝练为“条块整合”[10]42-43；浙江省在探索构建新型基层管理体制方面也进行了积极的改革尝试，提出“县乡一体、条抓块统”基层治理模式[11]18-19，以统筹联合行动、打通条块壁垒跨界融合、扁平高效的行动理念化解县乡断层、条块分割的突出问题。浙江省构建起的新型基层条块关系结构——条抓块统模式，为致力于提升基层治理能力的其他地方政府提供了浙江经验。

一、条块关系与基层治理能力

条块关系是我国政治与行政领域中的基本关系，要理解条块关系首先要了解什么是“条条”“块块”。“条条”与“块块”是一种形象的说法，出自毛泽东对当时中央部委与地方政府之间矛盾关系的生动概括。“条条”是指从中央到基层各级政府依照职能相近、业务内容范围相似或专业性质相同的原则而设立的职能部门，且与上级职能部门存在着领导与被领导的从属关系，以此保证各条线管理的一致性。“块块”是指从中央到地方按行政区划而设立的各级地方政府(包括省级、地级、县级、乡级四级行政区)，且与上一层级政府存在领导与被领导的从属关系，以此保证全面管理本行政区域内的各级政府协调联动。条块关系是指“条条”职能部门与“块块”地方政府在实际运行中形成的相互作用、相互影响的关系形态，条块关系是既对立统一又相互依存的关系，表现为既有合作的一面，又有矛盾和冲突的一面[12]2。在我国政府行政管理组织结构中，纵向“条条”上的职能部门除了受上级职能部门的业务指导或领导之外，还要接受地方政府的领导，即双重领导体制管理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”由此形成了由两条领导权力线构成的矩阵式组织结构，我们将其称之为纵条横块组织结构，这两条领导权力线分别来自上级职能部门的垂直管理权力以及来自横向同级地方政府的水平管理权力。我国纵条横块组织结构如图1，以各级公安部门与各级地方政府为范例。

图1 纵条横块结构图

“条条”与“块块”作为我国特有的行政管理组织结构，自中华人民共和国成立之后条块关系的演变大致经历了以“块”为主(1949—1954年)、“条强块弱”(1955—1979年)、“条弱块强”(1980—2003年)和向“条强块弱”(2004—2019年)演变四个阶段[13]77-110。在我国，大部分的中央组成部门都有自上而下一直延续基层最后一级的“条条”体系，从而保证中央政策在基层得以贯彻落实。上下级职能部门之间主要通过三种常规互动途径开展基层治理活动，一是对职能范围内的重大事务及时向上级报告；二是上级职能部门通过行政命令、通知、指示、办法等正式文件形式指导下级职能部门开展治理工作；三是下级职能部门就遇到的治理问题可向上级职能部门进行请示。尽管条块体制是与计划经济时代相适应的行政管理体制，但经过多次条块关系变革，总体上顺应了社会主义市场经济对条块行政管理体制的要求，依然能展现出集中力量办大事的社会主义制度优势。

条块体制是以层级制和职能制相结合的原则建构起的政府组织和管理模式[14]2。作为国家顶层设计的一种制度性安排，条块体制对地方政府的权力配置、职责划分、行政效率甚至是基层治理能力产生着重要影响。基层治理是国家治理的重要方面，基层治理水平的高低对国家治理体系和治理能力现代化进程有着直接的关系。

二、条抓块统：提升基层治理能力的“浙江经验”

浙江省为化解当前基层管理体制长期存在的条块分割突出矛盾以构建起简约高效的基层管理体制，创新提出“条抓块统”基层治理模式。条抓块统旨在充分发挥职能部门的专业治理优势和乡镇(街道)的统筹协调优势，并通过明确乡镇和部门权责、建立四维考评机制、信息技术嵌入基层治理等手段规范属地管理、激发条块活力、提升治理效能。条抓块统基层治理模式致力于重塑基层条块关系，触发条块协同联动内在机制，从而提升基层治理能力。

(一)明确部门与乡镇权责，规范属地管理

属地管理是在地理空间上将不同管辖区域切割出来的“属地化”分级管理制度，简而言之，属地管理就是按地域划分的治理范围，是实现地理空间和行政活动紧密结合的治理技术。属地管理可以看作是基于“块块”的行政管理体制,与基于“条条”的垂直管理体制相对应。作为一种制度性安排，属地管理的目的在于通过守土有责的方式化解权威体制与有效治理之间的张力[15]102-112。但从基层治理实践看，由于条块关系的复杂性及由其衍生的双重领导制导致基层治理过程中频频出现条块分割、形式主义、甩锅推责等一系列基层治理困境。一些地方和职能部门以属地管理之名，把职责范围内或难办的工作转移到乡镇政府，行推卸责任之实，影响了基层治理的效能。“上面千条线，下面一根针”“看得见管不着、管得着的看不见”“乡镇替部门跑断腿”“乡镇无权但全能”等基层俗语，成为诟病属地管理的高频语句。

为规范属地管理，浙江从2014年开始在全省开展清理政府职权、实施权力清单制度，到2016年率先在全国完成乡镇(街道)权力清单的全覆盖。从2020年开始，浙江省相继颁发《浙江省乡镇(街道)“属地管理”事项责任清单指导目录》《关于科学规范乡镇(街道)“属地管理”的意见》，指导乡镇(街道)推行属地管理事项责任清单制度，使属地管理事项从暗到明、从隐秘到显现、从无序混乱到有序规范化。属地管理事项责任清单的具体内容是将清单以外的事情划归“条条”职能部门负责，乡镇(街道)不再承担，清单规定的事项，由“条条”职能部门做牵头单位，乡镇(街道)配合做好辅助工作，锚定某一具体基层治理问题并将条块之间谁主谁辅的问题梳理清楚。属地管理事项责任清单将市场监管、综合行政执法、生态环保、民生保障、应急管理等基层治理重点领域以正式文件予以明晰职能部门和乡镇(街道)的责任，在清单中明确规定了牵头部门和乡镇(街道)职责，以条目形式逐条逐项排列出每个属地管理事项的名称、牵头部门及其责任、乡镇(街道)的协同履职责任等具体内容，部门联系人及其联系方式在清单内都可以查询。

有权必有责，世界上不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任，权力与责任是辩证统一的关系。受我国传统政治思维“权力本位”观念的深刻影响，因权责失衡导致的政府基层治理失范问题时有发生。浙江省在推进“条抓块统”改革实践中将属地管理事项责任清单制度作为改革的主要抓手，从而平衡各方权责关系，有效地促进了基层职能部门和乡镇政府履职尽责。此外，基层政府在制定本地区的属地管理事项清单时，结合地方实际认真梳理属地管理事项以确保清单无遗漏，实现基层治理全方位覆盖，在防止权力的缺位、越位、错位和避免基层政府出现假作为、乱作为、不作为等方面大有裨益。与此同时，清单还有效遏制了部门与乡镇之间相互推诿扯皮的行为，真正实现为基层减负、为人民增效，从而大大提升了“条条”与“块块”的基层治理能力。

(二)建立四维考评机制，激发条块活力

绩效评估兴起于20世纪中后期的西方发达国家，旨在以企业家精神重塑政府并通过结果导向型评估方式来提升政府效能。我国地方政府绩效评估经历了从围绕政治忠诚度的单一考核到以GDP为导向的经济绩效考核，再到社会多方力量参与型的综合评估模式的演变过程。[16]30-36经过改革开放40多年的政府绩效评估改革，营造了始终寻求实绩的上进型行政文化氛围，建立了政府管理的科学化机制，也带动了政治体制的改革进步[17]85-92，基层治理绩效评估已然成为提高政府行政效率的重要工具。绩效评估往往与奖惩相挂钩，特别是与主要领导人的政治前途和整个组织的工资待遇、奖金福利等息息相关，这也是绩效评估为什么能调动相关部门积极性的内在逻辑。然而，地方政府绩效评估依然存在许多非理性因素，导致考核形式化、内容宽泛化、对象多头化、标准模糊化和评估体制单一化等问题，这就使得基层干部产生“吃大锅饭”“干多干少一个样”“干多错多，干少错少”等错觉，严重挫伤了基层“条条”与“块块”战线上干部干事创业的主动性和积极性。

为打破以往“吃大锅饭”的局面，重新焕发条块活力，提升基层治理能力，浙江凭借模块化改革为契机，构建基层四维考评机制，打破了以往单一向度的考评方式。四维考评机制是指由岗位赋分、模块评分、组团积分、专班加分四个方面组成的系统考核评价体系，其运行方式如下：岗位赋分根据岗位工作量、难易程度、风险性、主次差序等作为计算系数，难度高具有挑战性的岗位则系数相对较高；模块评分根据各乡镇(街道)的人口、地域、经济等差异设定党建、基层治理、民生服务等几大模块，模块内的负责人根据模块干部的工作表现情况进行打分评价，使干部绩效考核日常化；组团积分是指基层干部组团联系所在的村(社)居民的打分，组团积分突出群众评价和口碑，组团积分掌握在村(社)居民手中，使组团干部将工作重心放在解决与群众生产生活息息相关的公共事务上，使干部与群众紧紧捆绑在一起；专班是专门为解决某些疑难治理问题而临时成立的工作小组，专班加分是针对专班干部的工作表现给予的额外加分。这是因为进入专班的同时，干部并非搁置原来的工作内容脱产进班，而是专班任务与岗位行政业务同时需要完成。因此，专班加分是在干部原有的岗位赋分、模块评分、组团积分基础上的额外加分。

主动与被动是两种完全不同的行动逻辑。浙江省构建的四维考评机制使“干多干少都一样”“累活重活别人干”等被动干事思想转变为“干多干少不一样”“重活累活抢先干”的主动干事思维，打破了条块干部身份标签，激活了基层职能部门和乡镇政府人员协同配合治理的活力，形成基层治理合力。四维考评机制的建立，激发了基层条块干部想干事、能干事、干成事的干事创业热情，从而有效提升基层治理能力。

(三)信息技术嵌入基层治理，提升治理效能

技术治理是当今时代的关键词之一，特指信息技术在治理中的应用[18]73-81。在信息技术不断更新迭代高歌猛进的时代，信息技术不仅延展了人类社会生产生活的边界，还重塑着基层治理模式。随着信息技术越来越深地嵌入到基层治理场域中，并深刻影响、改变着基层治理的结构、过程及结果[19]23-33，并引领着政府治理模式推陈出新。信息技术嵌入基层治理可以将复杂的社会问题以清晰的数据和模型表达出来，使基层政府实时、动态、完整地掌握治理信息。信息技术所蕴含的开放性、共享性、回应性等特征使打破跨部门和跨层级的条块壁垒、打破部门林立的信息孤岛成为现实。信息技术的嵌入，使政府治理中的信息不对称问题得到有效解决，从而降低了基层治理成本，使基层治理效率和效能得以显著提高。信息技术嵌入基层治理的优势不断显现，已经成为现代化政府的治理共鸣。

浙江省是我国互联网大省，在推进简政放权改革时创新使用“互联网+政府治理”理念推动基层政府治理模式变革，并运用信息化手段先后推出了“云上浙江”战略、“两网融合”战略、“四张清单一张网”“最多跑一次”改革和“四个平台”建设，不断创新社会治理模式。其中，“四个平台”建设融合了上述“互联网+政府治理”的改革理念，是信息技术嵌入基层治理的典范。随着浙江基层治理创新的不断深化，乡镇(街道)与县(区)之间的事权矛盾和乡镇(街道)与各职能部门派驻机构的条块矛盾这两个主要矛盾愈发凸显，遏制了基层治理合力的形成。为建立新型基层治理体制，浙江探索将乡镇(街道)和职能部门派驻机构职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事项进行归类，按大口子综合管理原则推出综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台、便民服务平台四个功能性工作平台。与此同时，在乡镇(街道)建设一个综合指挥中心，作为“四个平台”治理的大脑，主要负责信息采集、事件受理、协调联动、信息上报等工作。为保障各部门之间的信息畅通，解决因信息阻塞带来的诸多问题，“四个平台”建设通过大数据、云计算等信息技术整合以公共应用系统为基础的信息软件，既包括“四个平台”所需的综合指挥“大脑”，也涵盖了群众日常工作生活所需的便民政务应用软件App，如“浙里办”“龙游通”App等。另外，“四个平台”按照属地管理原则配置职能部门派出机构人员下沉到基层一线，下沉到乡镇(街道)的机构人员涉及到公安、司法、国土、环保等十几个部门，下沉到一线的机构工作人员全部纳入村(社)网格管理中，成为网格员，提高了体制内部人力资源的灵活配置。

技术是一种实现人类目的的理性工具，信息技术嵌入基层治理是实现社会善治之目的的重要途径。浙江将“互联网+社会治理”思想贯穿到提升基层治理体系和治理能力现代化建设中，由于信息技术的嵌入，打破了原有的条块壁垒，基层条块协同治理已在浙江初见成效。

三、小结与思考

一直以来，浙江始终走在改革开放前列，坚持问题导向积极开展行政管理体制改革探索，如2013年推行“四张清单一张网”改革、2016年提出“最多跑一次”改革和2020年开展的“条抓块统”基层治理改革。当前，正如火如荼开展的条抓块统改革可以看作是对浙江历次行政体制改革的深化延续和更新迭代，是对新形势下优化条块关系的进阶策略探索。但条抓块统模式在多大程度上能适用于全国其他地方的基层治理实践仍有待进一步研究验证。当然，条抓块统的治理策略及其运行机制也为新时代背景下的基层治理带来了诸多面向的启示：第一，基层权责清单的明细化和规范化有助于合理划分“条条”与“块块”的治理边界，破解长期困扰基层治理的“条块协作”难题；第二，多措并举、全方参与，尤其是以服务对象为指向的绩效评估机制对推动条块形成由分割走向协作的健康关系大有裨益；第三，信息技术携带治理属性嵌入基层治理场域，为优化政府组织结构、强化条块协作关系进而提升基层治理能力提供了技术支撑。

浙江省作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，通过启动条抓块统改革，以重塑基层条块关系为切入口引领基层社会治理方面做出了积极的尝试和探索，并取得了许多成效。但依然不能忽视一个事实：在长期的条块体制运行过程中，任何一种条块关系模式都出现了这样或那样的问题，条块矛盾又会以新的更隐蔽的方式重现。此外，条抓块统模式能否克服因责任下移、问责压力增大、部门利益纠纷等多重诱因触发的条块合谋避责、是否会制造出新的基层形式主义顽疾等问题。因此，基层管理体制改革不是一蹴而就的，为避免条抓块统新型基层治理模式发生异化，还需在改革进程中不断探索完善，既要坚持和发展好经过实践检验的条抓块统模式，又要在制度设计层面配套相应的辅助策略来实现条抓块统的动态平衡，从而适应不断变化的基层治理需求。