PPP模式下公共图书馆建设研究

摘 要：PPP模式应用于公共图书馆建设已成为一种新型发展趋势，但在实践中仍面临企业参与积极性低、项目合作存续性差等问题。为进一步明确PPP模式在公共图书馆建设中的实践性优势，对BOT、TOT两种经典模式案例进行分析。未来，可从增强项目吸引力、培育专门人才、创新运行模式、完善付费机制等方面完善PPP模式在公共图书馆领域的应用。

关键词：公共图书馆 PPP模式 案例 发展策略

PPP模式是政府和社会资本合作的一种新型模式。该模式的引入对减少政府债务，激发市场活力，提高零散资金利用率起到积极作用。公共文化基础设施作为人民群众文化活动的主阵地和文化繁荣的重要物质载体，属于“非创收型”基础设施，具有回报率低、公益性、文化性的特点，使得政府在为公众提供公共文化基础设施过程中难以避免陷入高额负债的困境与风险。图书馆作为公共文化基础设施中不可或缺的重要内容，存在服务设施配置不平衡、服务资源与体系建设不完善等问题[1]。PPP模式作为一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式[2]，成为公共图书馆建设融资的重要选择。为此，国家大力推广将PPP模式引入公共图书馆建设以解决上述问题。

我国部分学者对公共图书馆引入PPP模式进行了相关研究，但研究成果较少。笔者在中国知网数据库中以“图书馆”+“PPP”为核心词对相关核心文献进行检索，仅检索出29篇相关文献。邓银花（2020）[3]认为在公共图书馆建设中引入PPP模式，不仅可以提高公共图书馆的服务供给水平、管理水平和服务效率，还可针对不同人群为其提供个性化需求服务。史煜娟（2017）[4]认为无论是公共图书馆服务体系亦或社会资本对于引入PPP模式均缺乏源动力，应重点注重相关立法建设和利好政策宣传。王培培、吴瑞丽（2016）[5]通过对现有公共图书馆总分馆制、区域性图书馆联盟模式、“图书馆+”三种模式的分析，得出引入PPP模式具有缓解资金匮乏、拓宽来源等优势，并认为合作建设模式、统一完善合作模式、特定项目合作、服务外包四种模式将成为未来公共图书馆服务体系建设的主要模式。傅宝珍（2018）[6]、邹香菊（2018）[7]认为利好政策以及科学的合作机制有助于推动我国图书馆运营新模式的成功。这些研究主要从公共图书馆建设引入PPP模式的重要性和必要性进行了探究，更多关注了理论层面的探析，而对于其实践过程中的现存问题及应用策略仍极少涉及。因此，本文将从我国公共图书馆引入PPP模式的现状出发，探讨BOT、TOT两种模式下公共图书馆的应用实践，进而为PPP模式在公共图书馆领域更好的推行提供应用策略。

一、PPP模式引入公共图书馆现状

2019年，我国国内生产总值为986515.2亿元，其中位于东部地区的广东和江苏两省的GDP分别高达107671.07亿元和99631.52亿元，而位于西部的西藏自治区及青海省两地的GDP仅为1697.82亿元和2965.95亿元[8]，地区经济发展差异较大，致使地方政府对于公共图书馆财政投入资金悬殊，进而造成人们利用公共图书馆的机会不均等、结果不均等、过程不均等。为推动公共图书馆健康向上发展，国务院办公厅转发财政部等部委国办发[2015]37号、国办发[2015]42号等文件对公共文化引入PPP模式进行大力推广。然而，据PPP综合信息平台数据显示，公共图书馆引入PPP模式的现状不容乐观。

（一）公共图书馆项目数量少，投资额低

据PPP综合信息平台数据显示，截止2020年6月底，我国共有PPP项目9626个，项目投资额为148000亿元。其中，文化领域PPP项目共有201个，在PPP总项目数中的占比为2.1%，文化领域PPP项目投资额总计1906亿元，在PPP项目总投资额中的占比为1.3%。为更加清晰的了解PPP模式在公共图书馆建设中的应运情况，本文整理了所有包含图书馆建设的文化领域PPP项目（见表1），共计30个，其项目数量在PPP总项目数中的占比为0.32%，在文化领域PPP项目中的占比为14.9%。30个包含图书馆建设PPP项目总投资额为22.92亿元，在总PPP项目投资额中的占比为0.0155%，在文化领域PPP项目中占比為1.2%。由此可见，公共图书馆PPP项目无论在总PPP项目中亦或文化领域PPP项目中均存在项目数量少，投资额低的现状。

（二）公共图书馆项目合作期限较短，落地率低

根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）规定，PPP项目“原则上不低于10年”，《基础设施和公共事业特许经营管理办法》中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”，因此，PPP项目合作期限大多在10—30年之间。30个公共图书馆PPP项目中，有13个项目合作期限为15年，有8个项目合作期限为20年，有6个项目合作期限为10年，合作期限为25年或30年的项目共计3个。项目合作期限大多集中在10—20年之间，与交通运输、能源或市政施设等合作期限为30年的项目相比，公共图书馆项目多为中短期合作。与此同时，据财政部2020年6月数据显示，PPP项目落地率为68%，文化领域PPP项目落地项目116个，在同类项目中落地率为57.7%，在总项目数中的比重为1.8%;处于执行阶段的公共图书馆PPP项目共计16个，在同类项目中落地率为53.3%。可见，公共图书馆PPP项目落地率不仅远低于68%的PPP项目总体落地水平，与文化领域PPP落地率也有一定差距，这表明公共图书馆项目大多处于项目前期阶段，社会资本方仍未真正参与和执行PPP项目。

（三）公共图书馆项目运作模式单一，BOT模式占据主导

PPP模式是一个模式群的统称，可细分为BOT、TOT、BOOT、BOO、DBFO、PUOT、LUOT、ROT等类型。在30个公共图书馆PPP项目中，采用BOT模式的项目有25个，占比高达83.3%，可见，在该类项目中BOT模式为最常用模式。该模式受到项目参与方青睐的原因主要有：首先，该模式下新建场馆可提高公共服务供给率，满足日益增长的公众服务需求;其次，场馆建设—运营一体化可促使社会资本方关注项目建设质量，保障设备使用年限，提高公共服务质量水平;再次，社会资本方对场馆设施的新建和运营进行捆绑负责，建设期所获利润可弥补运营期间经营效益不足的问题;最后，财政补贴和有限追索权可保障社会资本方在项目中承担有限责任，同时获得稳定收益，满足社会资本方“低风险，高收益”的需求，激发其参与积极性。

（四）公共图书馆项目付费模式固化，政府依赖型为主

PPP模式付费模式主要分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种模式。在30个公共图书馆项目中，有6个项目为政府付费，占比为20%;有24个项目为可行性缺口补助付费模式，占比为80%，表明PPP模式已开始发挥其为公共部门缓解财政资金的作用;无项目采用使用者付费模式，这与公共图书馆项目公益性较强的项目性质密切相关。虽然PPP模式的引入可缓解财政压力，但就目前而言，30个公共图书馆项目所采用的两种付费模式均需要政府通过财政拨款以弥补项目收益不足的问题，表明现阶段公共图书馆项目付费模式仍以政府依赖型为主，PPP模式在公共图书馆项目的应用还不成熟。政府可通过将周边盈利性较强的项目与公共图书馆项目打包交付给社方，以增强项目整体盈利性，同时实现社方逐利要求和缓解财政压力双重目标。

二、PPP模式引入公共图书馆现存问题

随着我国公民对于精神文明需求的不断加大，公共图书馆的供给需求不断上升。公共图书馆运营模式由政府“垄断”型向市场参与型转变;运行资金由财政支持型向资本汇集型转变;服务模式由单一图书供给型向外沿服务扩展型转变。这些模式的改变极大的扩展了公共图书馆的服务性能。但目前，通过对公共图书馆PPP项目现状分析可知，公共图书馆PPP项目发展仍存在一些问题。

（一）企业参与积极性低

公共图书馆PPP项目的顺利实施离不开政府和社会资本两个参与方。然而，由于我国关于PPP模式的相关法律法规建设仍处于完善阶段，加之公众对于PPP模式的熟识度和认可度较低，导致企业对于该模式在公共图书馆项目中的应用以及利润收益持观望态度。与此同时，为保障公共图书馆PPP项目资金充足，政府选择大型国有企业进行合作的偏好明显，这为私人资本和个体企业设置了天然的参与壁垒，打击了中小企业的参与积极性。最后，在PPP模式中政府具有参与者和监督者两重角色，在项目实施中占据主导地位，合作契约关系对于政府方的自觉履约要求较高，不平等的合作地位常常使企业处于被动参与的状态，违背了双方平等自愿、互利共赢的合作基础，因而降低了社会资本方的参与积极性。

（二）项目合作存续性差

由表1统计数据可知，30个公共图书馆PPP项目中，有13个项目合作期限为15年，有8个项目合作期限为20年，有6个项目合作期限为10年，合作期限为25年或30年的项目共计3个，合作期限占比分别为43.3%、26.7%、20%以及10%。合作期限为15年以下的项目在公共图书馆PPP项目中的占比为63.3%，合作期限为25—30年的项目占比仅为10%，由此可见公共图书馆项目的合作期限相较其他PPP项目类型合作期限较短。与此同时，截止2020年8月，据财政部政府和社会资本合作平台公布的数据来看，由于项目执行未达到平台要求被清逐出库的PPP项目共724个，其中文化类项目17个，公共图书馆项目3个。就目前而言，公共图书馆项目仍未出现合作期满续约经营的案例，一方面由于图书类项目盈利性低、更新换代快所致，另一方面也表明PPP模式在公共图书馆项目中的应用处于起步阶段，模式应用还不成熟，致使公共图书馆项目存续性较差。

（三）合作机制健全度低

良好的合作机制是项目有序持久运营的基础。然而，就目前30个公共图书馆PPP项目而言，有83.3%的项目采用BOT模式，说明该模式受到了大多数参与方的青睐。在该模式下，一方面要求企业方具有较强的项目管理能力和服务供给能力，另一方面要求政府方具有较强的监督能力和激励能力，这些能力往往在合同中难以量化，导致合作机制存在较大弹性。与此同时，风险分担机制和利益分享机制常常成为合作双方争议的焦点，虽然财金〔2014〕113号文件提出要综合考虑双方各项能力，按照风险分配优化、风险收益对等的原则进行合作，但由于项目差异的存在，风险分担和收益分享依然无法达成共识，因而成为了双方合作的博弈点和健全合作机制的重要突破点。

（四）财政支付依赖度高

公共圖书馆PPP模式的良好应用可缓减财政支出压力并提供多样化图书供给服务。然而，在目前的30个公共图书馆PPP项目中，没有项目采用使用者付费模式，说明该类项目盈利性低，单纯依靠经营收益难以维持项目运营，政府财政补助是该类项目持续经营的必要经济来源。因此，30个公共图书馆PPP项目全部采用了政府付费模式和可行性缺口补助付费模式。这两种模式的应用对于财政补助的要求较高，尤其是政府付费模式，财政支持是其唯一收益来源，项目的运营完全依赖于政府拨款。可行性缺口补助付费模式项目中，虽然政府可依据项目运营绩效按合同规定进行相应补助，但仍存在商家追求利益最大化的道德风险行为。综合上述来看，目前公共图书馆项目对于财政支付依赖度仍处于较高水平。

三、PPP模式在公共图书馆中的应用探析

（一）BOT模式下的公共图书馆

1.实践应用。BOT模式是PPP模式下合作期限为10—30年不等的一种常见合作类型，由于该模式下政府按照运营绩效进行少量的项目补助，因此，该模式适合具有一定盈利能力及需有稳定现金流的新建项目。浙江省丽水市图书馆新馆建设项目采用BOT模式，包含建设、经营、转让三个阶段（见图1）。建设期主要由中天建设集团有限公司独自设立丽水文创建设发展有限公司并由其负责项目的建设、运营、移交等工作。通过向金融机构贷款、以项目做担保等方式筹措资金，并由监管机构对项目的建设进行严格的监督和管理。进入运营期后，丽水文创建设发展有限公司对丽水市图书馆进行运营管理并向使用者收取费用，丽水市财政局根据项目公司绩效评估情况对其进行可行性缺口补助，以保障项目顺利进行。当合作期满15年后，将按照合同约定将项目设施和相关权益全部无偿移交给政府方。

2.优势分析。BOT模式应用于该项目中对于政府、企业及公众均有较为明显的优势。于企业而言，该项目中包含茶水、借阅等配套服务收费及停车收费，具有一定的项目收益，符合企业的逐利目标;于公共部门而言，政府只需进行可行性缺口补助，大大降低了财政支出;于公众而言，使用者获得了更加高效和高质的服务。三方合力，各取所需，公共图书馆供给服务效率得到提升。

（二）TOT模式下的公共图书館

1.实践应用。为减少馆与馆之间、信息与资源之间的相互博弈、提高合作力度和资源利用率，集“两馆一中心”于一体的库尔勒市民服务中心、图书馆、科技馆PPP项目采用TOT模式进行开发和运营。该项目在TOT模式中的具体运作大致分为移交—运营—移交三个阶段（见图2）。在项目移交阶段，库尔勒国泰国有资产投资管理有限公司通过与库尔勒市住房和城乡建设局签订特许经营协议，获得原有项目经营权，实现公共部门向投资方进行项目经营权的转移。在项目运营阶段，库尔勒国泰国有资产投资管理有限公司利用其丰富的市场经验和娴熟的营销策略开始进行公益性和获利性两种运营模式。当经营期满21年后，按照合同规定，库尔勒国泰国有资产投资管理有限公司将项目经营权归还给库尔勒市人民政府，完成闭环式的发展。

2.优势分析。从模式角度分析，TOT模式与BOT模式相比，该模式省略了建设期，即可以盘活存量项目，将项目进行重新整合和开发，挖掘项目潜力并使项目快速进入运营阶段，有效避免建设期可能存在的问题。从利益相关者角度分析，政府和企业分别通过项目达成了提供图书馆相关服务和获得经营利润的目标，公众则可以享受到市民服务中心、图书馆、科技馆多馆集聚的一体化高质量服务，实现多方共赢。

四、PPP模式引入公共图书馆发展策略

（一）增强项目吸引力，提高企业参与度

公共图书馆PPP项目的公共性特征注定其对社会资本的吸引力不足。首先，公共图书馆PPP项目的根本目标是为公众提供优质、多样的服务，其肩负的普遍教育功能限制了盈利模式在公共图书馆项目中的应用，故只能依靠政府付费和可行性缺口补助方式进行成本回收和利益获取。对于逐利性极强的社会资本而言，资金的回收期长以及机会成本的流失成为其参与积极性低的主要原因。其次，公共图书馆项目与其他领域PPP项目相比周期短、规模小，利润率低，难以吸引资金雄厚、实力强大的社会资本。最后，公共图书馆项目收益较为平稳，社会资本对于项目的参与性和创新性较低，难以激发企业的管理优势和技术优势。因此，要提高企业的参与度，增强项目盈利性、扩大项目规模、引入激励机制成为重要路径。为此，可将公共图书馆与周边盈利性项目进行“打包”、“捆绑”经营，利用盈利项目弥补公共图书馆收益不足的现状，以增强项目整体盈利能力。与此同时，公共图书馆项目与外延服务项目合并经营，在利益驱动下，可激励企业进行管理模式创新，进而提高项目收益，增强项目吸引力，激发企业参与积极性。

（二）完善法律法规，培育专门人才

完善的法律法规是PPP模式在公共图书馆领域发展的重要先行保障。我国虽然已出台了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）和《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）两部PPP领域的征求意见法律和规范性指导意见，财政部及相关部委也先后发布了文财务发〔2011〕5号、文公共发〔2013〕8号、财金〔2014〕76号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕90号等文件为PPP模式在我国的发展创造利好环境，但由于种种原因，PPP模式在公共图书馆领域的应用仍处于摸索阶段。因此，作为公共图书馆的主管部门文化和旅游部应针对公共图书馆领域的特殊性，制定相应的规范政策和操作指南，使公共图书馆PPP项目有据可循、有策可依，为项目合法存续提供法律保障。与此同时，由于公共图书馆PPP项目涉及法律、财务、管理等众多领域，而公共图书馆领域极度缺乏PPP专业综合人才，因此，可由图书馆协会定期举办培训会，促进复合型人才的培养，使公共图书馆PPP项目经营专业化，管理规范化，存续稳定化，进而促进PPP模式下公共图书馆健康繁荣发展。

（三）明确责任主体，创新运行模式

公共图书馆PPP项目主体众多，政府、社会资本、读者等利益相关方对于图书馆的发展均承担相应责任。就政府而言，监督者和参与者的双重身份应进行明确区分，切忌将监督者身份过度夸大造成参与方双方地位不平等;就企业而言，应利用技术优势和管理优势对图书馆进行灵活经营，为读者提供舒适的阅读环境和优质的服务体验;就读者而言，在享受高效服务的同时可针对馆内不足提供相关改进建议，以促进图书馆服务多样化、精准化、高效化。与此同时，除得到参与方普遍认可的BOT模式外，为使PPP模式在公共图书馆中的应用更为灵活，可根据PPP模式的B（Build，建造）、O（Operate，运营）、T（Transfer，移交）、R（Rehabilitate，重构）、L（lease，租赁）、P（Purchase购买）等众多子环节进行重构，根据公共图书馆PPP项目自身特点进行模式创新，为公共图书馆的发展提供更为多样的模式。

（四）加强政策宣传，完善付费机制

PPP模式利好政策和相关法律的出台为PPP模式的发展提供了政策法律温床，因此，应大力宣传相关政策和法律，使社会资本对PPP模式的合作模式、运作方式、盈利模式等有初步了解，通过利好政策和相关法律制度的保障吸引其参与到公共图书馆PPP项目中，还可将“三味书咖”、缘创咖啡馆等国内较为成功的图书馆PPP项目案例进行宣传，使社会资本和公众更为直接的了解PPP模式的优势，营造良好的氛围和环境。与此同时，可将社会资本参与公共图书馆建设运营的优势向公众进行宣传，明确“个性化服务用者付费”、“基础服务免费开放”的服务模式，公开绩效评估机制下的可行性缺口补助标准，完善公共图书馆PPP项目付费机制的同时打消公众对于私人资本参与公共事业的排斥心理，减小PPP模式在公共图书馆领域的实施阻力。

参考文献：

[1]傅宝珍，章忠平.PPP模式下的地铁图书馆建设研究[J].图书馆，2018（11）：70-76.

[2]吴沛强.PPP项目融资模式的法律问题研究[J].管理现代化，2009（5）.

[3]邓银花.公共图书馆的PPP项目建设探讨[J].图书馆论坛，2020，40（08）：155-162.

[4]史煜娟.PPP模式在公共图书馆服务体系建设中的应用研究[J].图书与情报，2017（03）：78-83.

[5]王培培，吴瑞丽.PPP模式应用于公共图书馆服务体系建设研究[J].图书情报知识，2016（04）：12-17.

[6]傅宝珍.基于PPP模式的地铁图书馆建设探析[J].图书馆工作与研究，2018（08）：89-95.

[7]邹香菊.PPP助力公共图书馆创新发展应用研究[J].内蒙古科技与经济，2018（24）：137-139.

[8]国家统计局.年度数据[DB/OL].https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=E0103，2020.

（王洁，长安大学人文学院）