推动国有资本做强、做优、做大的若干思考

谭静 文宗瑜 范亚辰

【摘要】我国国有经济发展的微观基础在市场化改革的进程中正在由国有企业转变为国有资本。 从理清国有企业到国有资本的历史演变及改革逻辑入手， 深入分析与国有资本做强、做优、做大相关的重要政策术语， 提出国有资本“强”“优”“大”的内涵及标准。 进一步地， 着眼于中国经济高质量发展以及国有经济竞争力、创新能力、影响力、控制力和抗风险能力的提升， 提出推动国有资本做强、做优、做大的政策建議。

【关键词】国有经济;国有企业;国有资本;做强;做优;做大

【中图分类号】 F123.7     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）08-0064-9

改革开放四十多年来， 国有经济改革作为经济体制改革的最重要任务， 贯穿始终。 中国特色社会主义进入新时代， 国资国企改革仍然是全面深化经济体制改革的重要突破口。 作为国有经济发展重要载体的国有企业改革不断适应市场化改革方向而持续推进， 作为国有经济发展重要抓手的国有资产管理体制改革不断深化， 国有企业改革与国有资产管理改革在不同阶段各有侧重[1，2] 。 国有企业作为国有经济发展的微观基础， 体量不断壮大， 国有资产规模快速增长， 而与体量和规模增长相伴的是国有企业创新能力、治理能力、主业竞争力的弱化。

站在新时代的历史节点上， 国有资本应当成为实现高质量增长的重要微观基础而不断做强、做优、做大。 国有经济发展的微观基础从国有企业转变为依托竞争力全面提升的一流企业所推动的、活力不断释放的国有资本， 这与市场经济改革和全面对外开放的逻辑一脉相承。 推动国有资本做强、做优、做大， 需要以历史纵深、前瞻视角和国际眼光重新反思和定位国有企业、国有资产、国有经济、国有资本的时代内涵， 进一步明确国有资本做强流动性、做优结构、做大持续增值能力的评价标准。 必须坚持体制改革先行， 从管企业转向管资本， 推动以资本为纽带的三层次国有资产管理体制及国有资本运营体系建设， 以专业化、市场化的国有资本运营平台推动国有资本做强、做优、做大。

一、从国有企业到国有资本的历史演变及改革逻辑

国有企业是国有资产的重要载体， 承担着国有资产保值增值的职责。 改革开放以来， 在政策导向和行政力量支持下， 国有企业依托杠杆不断做大资产规模。 与此同时， 由于国有企业先天体制机制的不灵活和经营的低效率， 国有企业改革改制也在并进。 不少国有企业改制后， 依托证券市场实现部分或整体上市， 国有资产开始资本化。 随着2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）的出台， 混合所有制改革成为了国有企业改革的重要方向[3，4] 。 为实现国有资本与其他资本更快更好地混合融合， 必须加快国有资产资本化进程， 提高国有资产资本化率， 推动国有资本做强、做优、做大。 另外， 在国际上， 自由贸易和国有企业竞争中性原则的呼声也越来越高。 因此， 我国必须改变过去以行政力量做大国有企业规模参与国际竞争的方式， 转向做强、做优、做大国有资本， 从而实现国有资本与其他所有制性质资本的公平竞争和企业国际竞争力的提升。

（一）国有企业占有使用国有资产及做大资产规模

国有企业是我国国民经济的重要支柱。 我国经营性国有资产和金融性国有资产主要由国有企业占有使用。 相应地， 国有企业也承担着国有资产保值增值的责任。 为满足国有资产保值增值的要求及自身发展需要， 国有企业依托行政力量的支持和自身资源优势， 不断提高杠杆水平， 通过实施并购重组扩张业务， 以做大企业规模。 伴随着国有企业规模的不断做大， 国有企业占有的国有资产也实现了短时间内的大幅增长。

然而， 这种通过不断加杠杆扩张企业规模的模式， 形成的更多的是实物形态的国有企业资产而不是可流动的国有资本。 国有资本并没有形成与国有企业资产规模的快速增长相协同的快速增值。 从2018年、2019年国务院授权财政部向全国人大常委会报告的国务院关于2017年、2018年度国有资产管理情况的综合报告显示的数据来看： 2017年， 全国国有企业资产总额为183.5万亿元， 国有资本及权益总额为50.3万亿元; 2018年， 全国国有企业资产总额为210.4万亿元， 国有资本权益总额为58.7万亿元。 可见， 虽然我国国有企业占有的资产规模较大， 但国有资产的资本属性较弱， 国有资本依托企业载体实现增值的效应还有待提升。

（二）国有企业改制及国有资产资本化进程缓慢

改革开放以来， 国有企业改革作为经济体制改革的重要内容， 一直贯彻始终。 在经历放权让利、承包制等一系列改革措施后， 国有企业低效率的问题仍未从根本上得到解决。 于是， 决策层开始将国有企业改革往更深的产权制度层面推进， 实行国有企业的全面改制。 在改制过程中， 股份制成为了公有制经济的主要实现形式。 2003年以来， 在政策推动下， 近10万家国有中小型企业完成了股份制改革。 但是， 同一时期国有大型企业股份制改革推进缓慢。 2008年全球金融危机爆发后， 中小型国有企业改革基本停止， 而国有大型企业因忙于实施并购来扩大企业规模， 其股份制改革工作也被搁置。

国有企业改制促进了政企分开， 使产权更加清晰， 也为国有产权的交易创造了条件。 一些国有企业改制后， 依托证券市场， 通过辅业剥离、资产注入等方式实现部分或整体上市。 伴随着国有企业的改制上市， 国有资产开始资本化。 但是一些国有大型、特大型企业业务复杂， 涉及范围较广， 股份制改革工作难以推进， 以及一些长期沉淀在经营效益低下领域的国有资产盘活难度较大。 从总体来看， 国有资产资本化进程较为缓慢。

国有资产资本化实现了固化形态的国有资产向流动形态的国有资本的转化。 国有资产与国有资本都是国有经济的范畴。 相较于国有资产， 国有资本的流动性更强， 能够通过运用各种资本运营手段和技巧为科技创新和产业结构调整及产业升级提供更有力的支持， 从而推动我国经济高质量发展。 因此， 要想更好地发挥国有经济对我国经济发展的支持支撑作用， 更多地还是需要依靠国有资本， 不断加快国有资产资本化， 推动国有资本做强、做优、做大。

（三）混合所有制改革与国有企业竞争中性原则要求做强、做优、做大国有资本

随着经济转型及《决定》的出台， 混合所有制改革成为了国有企业改革的重要方向。 通过与其他所有制性质资本实质上的融合， 国有资本能够与其他所有制资本相互促进和共同发展， 从而提高其运营效率和收益水平。 但是， 多数特大型、大型国有企业负债率高、主营业务不突出、创新能力弱以及亏损严重的现状， 导致引入非公资本参股控股的混合所有制改革难以推进[5] 。 因此， 推进国有企业加快混合所有制改革， 必须把做强、做优、做大国有资本放在重要位置。

从国际上来看， 美国正在主导并联合其他国家推动国际贸易原则从“自由贸易”向“平等贸易”转变， 主张让不同所有制企业公平竞争。 由此来看， 平等贸易和国有企业竞争中性原则逐渐成为国际上的共识。 我国要实现更大力度的开放与更快的国际化进程， 必须不断提高国有企业的市场化程度， 使国有企业摆脱对行政的依赖， 独立参与市场竞争。 要想进一步在国际竞争中形成更强的竞争力， 还须国有企业依靠自身做强、做优、做大。 就做强、做优、做大的方式而言， 相较于无限做大国有企业规模形成一批大而不强的企业集团， 我国更应推动国有资本的做强、做优、做大， 从而实现国有资本与其他所有制性质资本的公平竞争以及国有企业国际市场竞争力的提升。

二、与国有资本做强、做优、做大相关的术语及政策内涵

（一）国有企业的内涵及其变化

“国有企业”是一个一般称谓， 是占有使用归国家所有的生产资料而从事经营并参与市场竞争的微观经济主体， 是国有资产固化形态的载体。 新中国成立以来尤其是改革开放以来， 我国的国有企业伴随计划经济向市场经济转型以及市场化改革的不断推进， 经历了国营企业向国有企业再向资本混合下的国家出资企业的不断演变和发展。 这一演变， 体现的是从计划经济强调物权控制思维向市场经济强化产权流动思维的转变和发展， 体现的是改革的新思维和新思想。 目前， 不论是中央文件、法律法规和相关政策， 还是理论研究及实务层面， 仍然基于语言惯性而使用“国有企业”的称谓， 但其内涵却随着改革的不断深化正在发生巨大变化[6] 。

1. 国有企业是源于物权控制下的全民所有制企业。 追根溯源， 国有企业起源于计划经济时期“生产资料归国家所有”的物权控制思维下工厂制的全民所有制企业， 也就是企业的全部生产资料归国家所有， 企业的生产经营权也由政府代表国家行使。 与此相伴的是企业职工国有身份的构建， 进而形成了“人、财、事”集中统管的国营企业发展格局。 1978年10月开始的国营企业扩大自主权试点改革开启了国营企业改革的进程。 1992年10月， 中共十四大报告提出建立社会主义市场经济体制， 是在国家宏观调控下， 让市场在资源配置中起基础性作用。 报告首次提出了国有企业的概念， 将原来的全民所有制企业由“国营企业”改称“国有企业”。 1993年通过的《中华人民共和国宪法修正案》（简称“1993年宪法修正案”）也将“国营企业”改为“国有企业”。 这一变化体现了企业所有权和经营权的分离， 强调了所有权属于国家而经营权可以分离出去。 这一时期的改革仍然烙有鲜明的计划经济色彩， 属于以行政手段自上而下推动放权改革思维。

2. 市场化改革强调产权流动思维下具有独立法人地位的现代公司。 纵观中共十四大以来国有企业改革理念和思路的变化， 不难发现， 国有企业的内涵伴隨社会主义市场经济体制改革的不断深化而发生着重大变化。 这一变化的背后是市场经济体制强调产权流动思维下的“分权”改革思维， 即在国有资产所有权和企业法人财产权分离基础上逐步实现了国有资产管理与企业生产经营之间的相互分离。 伴随公司制改革的不断推进， 国有企业不再是传统意义上的企业“国有”， 而正成为独立的市场经济主体; 国有企业不再是计划指令下的生产单位， 而是自负盈亏、自担责任的独立法人。 也就是说， 企业不再是依附于政府的产物， 而是在法律上享有独立法人地位的主体。 作为独立法人的国有企业拥有法律赋予的经营自主权， 这完全不同于“放权让利”改革中下放的权利; 企业作为法人主体， 对企业的资产拥有所有权， 也就是形成其法人财产权， 并以其全部法人财产对外承担民事责任。 也即， 国有企业的资产属于企业所有; 国家作为出资人享有出资权。 国家和其他出资人将所拥有的资产投入企业， 形成企业资本金， 并按照相应的份额享有出资权。 国家和其他出资人的区别是， 其投入的资产是国有资产， 而一旦投入形成出资权， 则与其他出资人没有本质区别。 国家作为出资人享有的出资权在股份制企业中表现为股权， 即剩余索取权、表决权等。 虽然法律上已经明确了国有企业的法人地位， 但是在实际称谓中仍然不能很好地体现出资关系， 而是维系原来的“国有”称谓， 在实际管理中政府也容易惯性地使用行政化手段对作为独立法人的公司进行管理。

2008年10月28日， 第十一届全国人大常委发布的《中华人民共和国企业国有资产法》首次提出了“国家出资企业”的概念， 这是一次重大的改革理念变化， 体现出的是对资本所有权（出资权）和企业法人财产权、独立经营权的尊重， 是市场经济体制改革的必然要求。 2013年， 中共十八届三中全会首次提出了以“管资本”为主加强国有资产监管， 改革国有资本授权经营体制， 由此开启了新一轮国资国企改革。 此轮改革是全面深化经济体制改革的重要突破口， 是继之前国有企业“经营权改革”和“股份制”改革之后更深层次的“资本所有权”和“混合所有制”改革。 此轮改革的核心理念是通过实现资本所有权、法人财产权、生产经营权“三分离”基础上的国有资产管理、国有资本运营、企业生产经营的“三分开”， 通过资本混合推动各类资本活力竞相涌流， 以各类资本的高效合理流动支持产业的转型升级和布局优化; 通过打造具有全球竞争力的一流企业来支撑国有资本的持续做强、做优、做大。 此时国有企业的内涵更具有时代特点， 国有企业不再仅仅是国有资产保值增值和国有经济发展的重要载体， 而是承载着所有进入这个平台的各类资本的使命。 此时的竞争不再是传统意义上国有企业和非国有企业的竞争， 而是国有资本与非国有资本的互补与相互支撑; 不再是传统意义上的“国进民退”或“国退民进”， 而是以企业为平台相互依存、共同发展的命运共同体。 改革至此， 传统的国有企业的“所有制”标签应当淡化并逐渐消失， 这既是对市场化改革条件下产权的尊重， 更是对公平竞争的最大支持。 国家出资企业应当逐步代替国有企业的习惯性称谓而被普遍使用， 传统的SOE（State-owned Enterprises）翻译也应被SSE（State-sponsored Enterprises）所取代。

随着生产资料资本化、金融化、证券化程度的提高， 国有企业占有使用生产资料的形式不断变化， 国家出资企业的形态主要体现为国有资本独资公司、国有资本控股公司（含绝对控股和相对控股）、国有资本参股公司以及以合伙制等形态存在的国有资本出资公司（例如政府投资基金等）。 国有独资企业（即全民所有制工业企业）将逐步退出历史舞台。

（二）国有资产的内涵及保值增值要求

从法律上看， 国有资产是为国家所有且能为国家提供经济社会效应的各种经济资源的总和。

1. 国有资产区别于国有财产和企业资产。 “资产”是一个会计术语， 与负债相对应， 是由企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。 不能带来经济利益的资源不能作为资产。 “国有资产”是一个政治或政策术语。 唯一被作为法定术语进行明确的是“企业国有资产”在《中华人民共和国企业国有资产法》中被界定为国家对企业各种形式的出资所形成的权益。 “财产”是一个法律术语①， 无需与负债对应， 是指财产权利人拥有的一切物质财富。 社会主义的公共财产包括国家的财产和集体②的财产。 当然， 随着政府、市场、社会共治进程的加快， 社会组织的资产也应当纳入社会主义公共财产范畴加以规范。 国家所有的财产属于法定术语③， 从其构成来看既包括法律规定为国家所有的资源性财产、公共基础设施资产、国防资产、文物资产， 也包括以国家出资、企业为载体的出资人权益， 行政事业单位占用的国有财产。

概括来看， 国家财产主要是两大类：一是法权性财产， 不因交易而归国有， 例如自然资源、文物本身， 其价值量难以测度， 不涉及交易没有必要评估; 二是交易性资产， 这类财产具有会计意义上资产的特点， 因交易或特定事项而产生， 能够带来经济利益流入， 价值可计量且具有较强的形成性特点， 主要体现为以企业为载体的国有资本及权益。 国有资产最初是基于生产资料公有制的国家所有而形成， 随着生產资料资本化、金融化、证券化程度的提高， 国有资产的范围由原来的生产资料公有制的国家所有向其他生产要素的国家所有不断扩大， 形成了更大规模的国有资产。 生产资料以股份制公司为载体的混合融合成为社会主义公有制经济发展的重要形式。 国有资产在股份制公司中的资本化使其转为国有资本， 国有资产资本化的收益将会形成国有资产新的增量。 基于上述分析， 狭义上的国有资产特指交易性资产（即经营性国有资产）。 从资产的产权属性看， 以企业为主要载体的国有资产不同于国有企业资产。 国有企业资产在会计报表上表现为资产负债表左侧的总资产， 等于所有者权益和负债的总和。 而国有资产是一个净资产的概念， 是不含有负债只归属于国家这一所有者的资产， 即国有资本及所有者权益， 或者称其为形成性国有资产。

2. 国有资产的保值增值更多依赖于国有资产资本化。 国有资产具有经济属性和社会属性。 从国有资产的经济属性看， 保值增值是国有资产管理的重要经济目标。 国有资产的保值增值要求其必须依托实体而参与生产运营过程。 国家出资企业是国有资产参与生产过程的重要载体。 通过将国有资产投入企业中， 经过企业的生产经营过程， 并依照出资份额分配剩余利润， 进而实现国有资产的保值和增值。 长期以来， 我国国有企业依靠对石油、天然气、电力、电信等领域的资源垄断优势， 获得了大量超额利润。 从改革开放以来尤其是近10年国有资产经营与国有资本运营情况看， 国有资产保值增值不单纯依赖经营， 经营所形成的国有资产增值十分有限。 随着全面深化改革和国资国企改革的推进， 传统的垄断领域正在逐步开放， 国有资产的保值增值不能再依靠垄断优势来实现， 而必须通过国有资本的投资和运营， 优化国有资本布局， 提高国有资本参股企业的内生活力和竞争力。 在某种程度上， 国有资本运营集中体现为国有资产资本化的价值经营。 随着我国经济市场化水平的进一步提升， 国有资产保值增值将更加依赖国有资本运营， 国有资产价值的倍增也将体现在国有资本价值的变化上。 国有资本运营职能的履行方式要与市场化进程同步， 随着市场化进程的加快而不断调整。

（三）国有经济的内涵及其定位

国有经济和国有企业是两个密切相关的概念。 在计划经济下， 国营企业对应的是国营经济， 而1993年《宪法修正案》在将“国营企业”改为“国有企业”的同时， 也将“国营经济”改为了“国有经济”。 随着社会主义市场经济体制改革的不断深化和生产资料资本化、金融化、证券化程度的提高， 尤其是随着以资本混合为抓手的混合所有制改革的全面推进， 国有经济的内涵也在发生新的变化， 国有经济与非国有经济的边界变得更加模糊， 二者之间以资本为纽带而呈现出更加融合、包容的发展格局。

1. 国有经济的微观基础逐渐从国有企业转向国有资本。 改革开放四十多年来， 国有经济取得了长足发展， 中国也由此成为世界主要经济体中国有经济规模和占比最高的国家之一。 可以说， 国有经济的发展对推动我国经济社会发展、巩固社会主义基本经济制度发挥了重要作用。 当然， 伴随着从计划经济走向市场经济， 从封闭走向开放， 以国有企业为载体的国有经济发展也面临着一些体制机制性问题。 计划经济下， 国营经济是通过计划指令下达。 长期以来， 国有企业形成了对垄断资源、行政呵护的惯性依赖， 一方面在无形中架起了与非国有企业之间的“隐性屏障”， 另一方面也在很大程度上制约了企业放开手脚更加高效地参与市场竞争。 “国进民退” “国退民进” 就像魔咒一样成为一种难以跳出的怪圈。 “市场在资源配置中起决定性作用”这一观点的提出， 意味着现代化经济体系的建设所要构建的是一个各类资源要素高效合理流动、公开公平竞争的新格局。 这就意味着， 传统的以企业为介质的“国”与“民”的竞争将转化为以资本为纽带的混合竞争。 企业不再简单地被标签为“国有”或“非国有”， 而成为承载各类资本价值的高效率、强竞争力的产业经营实体。 国有经济发展的微观基础转化为国有资本， 即以国有资本投资运营带来国有资本的保值增值和结构优化。 国有经济的内涵主要表现为以产权为纽带， 以国家出资企业尤其是国有资本独资和控参股企业为载体而形成的经济发展能力和价值增值能力。

2. 国有经济的优化依赖于国有资本的流动及其做强、做优、做大。 随着国有经济发展的微观基础从国有企业转向国有资本， 国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力的提高也将更多地依赖于国有资本的做强、做优、做大而非惯性地推动国有企业的规模扩张。 当然， 国有资本的做强、做优、做大必须依赖更多具有强大竞争力的一流企业来实现。 这里所指的一流企业不再是传统的国有企业概念， 而是一个既能自主参与也可以公平参与市场竞争的独立市场主体。 国有资本的进退不再遵从行政性指令， 而是在尊重市场经济规律和企业发展规律下、在国家战略发展框架下的市场化、专业化的决策和行为。 通过国有资本的合理流动实现国有经济结构的优化调整是生产资料资本化、金融化、证券化下的必然趋势。 相比国有资产， 国有资本的流动性更强。 國有资本的流动是指国有资本依托市场化手段而进行的跨区域、跨国别、跨领域、跨产业、跨行业的流动， 以及在不同企业之间的流动。 国有资本的流动性越强， 越能契合市场发展的动态需求， 国有资本的进退就越灵活。

（四）国有资本及国有资产资本化的内涵

1. 国有资本是国有资产资本化的价值形态。 生产资料的资本化、金融化、证券化使国有企业占有使用的国有生产资料转化为国有资本， 随着更多的国有生产资料转化为国有资本， 国有资产由固化形态向价值形态转变， 国有资本是国有资产资本化的价值形态。 国有资产资本化就是要将静态的实物化国有资产转变为动态的价值化国有资产， 让国有资产通过资本化的途径转变为国有资本， 进而流动起来， 提高配置效率。 股份制公司是国有资产价值形态的重要载体， 国有资产通过股份制公司实现资本化进从而转化成国有资本， 由此产生的收益也将会形成国有资产增量。

2. 国有资产资本化的价值经营要与市场化进程同步推进。 国有资产资本化的扩大及国有资产资本化率的提高， 是通过国有企业的资本运营来推进的。 随着国有企业资本经营的推广， 国有企业既从事产业经营， 也从事资本运营， 一定程度上促进了国有资产的资本化， 但也导致国有企业产业经营与资本运营的混杂， 进而产生国有企业热衷于资本运营而忽略产业经营即产品创新、科技创新等问题。 因此， 应该通过专业化运营来实现国有资产资本化的价值经营。 即把国有资本运营职能从国有企业剥离， 由专业化的国有资本投资公司和运营公司承担国有资本运营职能， 从事国有资产资本化的价值经营。

（五）国有资本做强、做优、做大的内涵及标准

2018年10月， 中共十九大报告首次提出“推动国有资本做强做优做大”。 那么， 对于国有资本的“强”“优”“大”的内涵以及如何评价和考核“强”“优”“大”就需要有深刻的认识和把握。

1. 内涵。 国有资本做强、做优、做大不同于通过扩张规模做大企业的做法。 国有资本做强是前提和基础， 国有资本做优是载体和渠道， 国有资本做大是目标和进一步做强做优的重要基础。 三者之间形成的高效运行闭环是推动经济高质量发展的关键。

（1）国有资本做强是指国有资本流动性强。 具体而言， 就是要通过资本化的手段让大量低效、无效的“沉睡资产”重获新生和活力， 依托不断完善的多层次产权交易市场， 使国有资本在流动中释放价值、发现价值和实现价值， 让国有资本在流动中与非国有资本实现更大范围的混合和融合， 进而放大国有资本功能。

（2）国有资本做优是指国有资本配置效率优。 一方面， 强流动性的国有资本价值实现及功能放大必须依托不断发展的产业经济， 脱离实体产业支撑的资本强流动犹如失去地基的高楼大厦而不够持久稳固， 内含较高风险。 另一方面， 国有资本的强流动必须是服务于高质量发展的高效率和高效益的流动， 而非没有效果的空转或者脱离高质量发展目标的短期规模经济。 为此， 做优国有资本的配置效率， 一是要依托市场化、专业化运行的强流动国有资本提高资本的配置效率， 让国有资本按照市场经济规律、产业发展规律、企业运行规律而更加高效率的自由流动和配置; 二是要以产权为纽带， 着眼于供给侧结构性改革， 以市场配置资源的方式推动国有资本布局结构的优化， 从服务国家战略、服务高质量发展、服务所有者权益的角度配置国有资本， 与其他资本公平竞争， 相互促进， 进而全面优化整个国民经济的布局和结构。

（3）国有资本做大是指通过国有资本的持续不断增值形成更多资本积累。 国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营的终极目标是实现国有资本的价值增值及其功能放大。 而国有资本的价值增值主要体现为其经济价值的实现和不断积累。 国有资本的保值增值是国有资本功能实现的前提条件和重要保障。 依托不断增值的国有资本向关系国家战略、国民经济命脉、国计民生等领域的支持， 可以更好地放大国有资本的战略和社会功能。 通过国有资本向一些民营资本、外资资本不敢或者观望的领域的投资， 可以更好地引导各类资本的投资预期并培育和支持新兴产业的发展。 通过不断增值的国有资本与非国有资本更广范围和更大力度的混合融合， 为整个经济的发展挖掘并释放潜在的流动性， 发挥国有资本对国民经济发展更大的撬动作用。

2. 标准。 以管资本为主加强国有资产管理， 要推动国有资本做强、做优、做大， 就必须有明确的评判标准。 这一评判标准是不同于以管人、管事、管资产为主的国有资产管理体制下建立的着眼于国有企业的评价标准。 对于国有资本做强、做优、做大的评价是企业国有资产基础管理的重要内容， 具体体现为企业国有资产基础管理部门对经政府授权的国资监管部门或者专业化、市场化的国有资本投资公司和运营公司的国有资本投资运营绩效的评价。

（1）在国有资本做强方面， 要重点考察和评价国有资本的流动性状况， 构建以“国有资产资本化率”为核心的评价标准。 虽然我国国有资产总量很大， 但产业经营和资本运营混杂导致大量资产长期沉淀在低收益项目或产能过剩领域， 流动性较差。 所以国有资本投资运营的首要任务是提高国有资本流动性， 即利用各种资本运营手段使国有资产转化为可交易、可变现的国有资本， 激活资本潜在效率。 相应地， 可以设计“国有资产资本化率”作为核心绩效评价指标， 反映国有资本投资公司和运营公司所承载的国有资产的形态转化效率。 国有资产资本化率越高， 两类公司进行资源配置的手段越灵活、效果越好。 而两类公司也应着眼于提升国有资产资本化率， 不仅有利于提高国有资本微观运营效率， 还能为实现宏观政策目标创造条件。

（2）在国有资本做优方面， 要注重考查国有资本的配置状况， 构建以“国有资产总额年平均周转率” “国有股权创新覆盖率”为核心的评价标准。 国有资本做优体现为国有资本的配置运营效率高和配置结构优化且能够带动全社会资源配置效率的提升。 首先， 可以用“国有资产总额年平均周转率”作为核心绩效评价指标， 反映国有资产的流转速度及利用效率。 其次， 在国有资本配置结构优化方面， 要着重反映国有资本投资运营对经济增长方式转变的引领作用。 因此， 应重点强化对国有企业产品创新、科技创新与产业升级的持续支持， 可设计“国有股权创新覆盖率”作为与经济增长新旧动能转化相对应的指标[7] 。

（3）在国有资本做大方面， 要注重考查国有资本的保值增值及分配情况， 构建以“国有资本增值率” “国有资本收益率”为核心的评价指标。 一方面， 国有资本要实现保值和增值， 相应的评判标准为资本的收益情况， 如“国有资本增值率”“国有资本收益率”等。 另一方面， 国有资本保值增值要实现所有权人的权益。 全民作为国有资产的所有者， 应享受国有资本保值增值的切实利益， 而不能让国有资本的收益在体系内空转， 相应的评判标准包括国有资本收益划转一般公共预算的比例， 国有股权划转社保基金的比例等。

三、实现国有资本做强、做优、做大的若干政策建议

由于国有资产实际所有者和国有企业职业经理人的长期缺位， 国有企业尤其是特大型、大型国有企业不顾经营风险和财务风险， 通过加杠杆式投资盲目追求资产规模快速扩张， 导致国有资产大多沉淀在产能过剩领域， 国有资产流动性及价值创造能力较弱。 为了提高国有资产流动性及资本化率， 以及更好地落实中共中央十九大报告关于推动国有资本做强、做优、做大的政策要求， 本文提出如下政策建议。

（一）鼓励各类机构参与存量国有资产盘活与闲置国有资产托管

目前， 国有资产规模虽然庞大， 但国有资产大多表现为非流动形态且存在大量闲置国有资产， 导致国有资产价值创造及价值增值能力较弱。 因此， 国有企业应当鼓励各类机构参与存量国有资产盘活与闲置国有资产托管， 提高国有资产流动性及资本化率。

1. 鼓励具有资本实力的各类机构参与国有资产盘活。 由于国有资产规模庞大但流动性不强， 国有企业应当鼓励具有资本实力的各类机构参与国有资产盘活， 把存量国有资产的一部分或大部分变成流动性强的国有资本。 在具体操作上， 国有企业盘活国有资产的措施包括四种： 第一， 通过公开拍卖的方式把规模较小的存量国有资产出售。 第二， 存量国有资产出售虽可获得一定资金， 增强国有资产流动性， 但对规模较大的存量国有资产的盘活作用有限， 通过引入非公性质的增量资本， 更能起到盘活存量国有资产的作用。 第三， 推进国有资产证券化， 即先把国有资产打包， 然后把国有资产包股份化标准化， 最后通过资本市场进行销售， 从而变现国有资产。 第四， 把国有资产委托给专业机构进行承包经营并按照承包协议收取一定的承包费。 在确定国有资产受让对象时， 国有企业应尽可能地选择具有一定实力的战略投资者。 这些战略投资者在为国有企业带来增量资金的同时， 也为国有企业带来战略支持和技术支持， 从而在盘活国有资产的同时， 也为国有企业的产业转型和内部治理的完善创造条件。

2. 鼓励专业机构参与闲置国有资产托管。 闲置国有资产不仅不能创造收益， 还要耗费管理成本、折旧成本以及空间占用成本， 进一步削弱了流动性本就较弱的国有资产的价值創造能力。 因此， 国有企业应当鼓励一些专业机构参与闲置国有资产托管。 在确定托管闲置国有资产的专业机构时， 国有企业应尽可能地选择距资本市场较近、熟悉资本运营的专业机构。 因为他们往往可以依托资本市场挖掘出闲置国有资产价值增值的最大潜力。 委托给专业机构托管的国有资产， 可以是单个国有资产， 也可以是国有资产包。 但无论是哪一种， 国有企业都要与专业机构签订托管合同， 约定托管年限、托管费以及国有资产价值增值超过一定范围之后的奖励。 对于能够较好地托管国有资产的专业机构， 国有企业还可以进一步委托其把托管国有资产以合理的价格出售。

（二）加快特大型、大型国有企业国有资本运营职能的剥离

长期以来， 特大型、大型国有企业兼具国有资本运营和国有企业经营的双重职能。 但在实际操作中， 特大型、大型国有企业较为重视做大国有资产规模的国有资本运营职能而忽视了提高产业竞争力的国有企业经营职能， 导致在国有资产规模快速扩张的同时， 国有资产质量及盈利能力却没有同步提高。 因此， 国资管理部门应当加快特大型、大型国有企业国有资本运营职能的剥离， 把国有资本运营职能剥离到国有资本投资与运营公司， 使得国有企业能够专注于产品创新和科技创新。

为了落实中共中央十八届三中全会关于国资管理部门应加快从“管人、管事、管资产”向“管资本”转变以及实现国有资本做强、做优、做大的政策要求， 国资管理部门应当把特大型、大型国有企业的国有资本运营职能剥离到国有资本投资与运营公司。 国有资本投资与运营公司则可以依托资本市场， 通过专业化的国有资本运营， 促进国有资本做强、做优、做大政策目标的实现。 国资管理部门把特大型、大型国有企业的国有资本运营职能剥离之后， 国有企业应聚焦产业经营职能， 专注于产品创新和科技创新从而提升产业竞争力。 长期以来， 国有企业尤其是特大型、大型国有企业的竞争力很大程度上受惠于国家垄断政策以及政府的支持。 但从当前国内外经济贸易形势以及中共中央十八届三中全会关于深化国资国企改革的政策取向基本可以判断， 国有企业竞争中性原则必会得到确定并执行， 国有企业将不再享有国家垄断政策和政府行政力量提供的特殊支持， 只能与民营企业和外资企业平等竞争。 因此， 国有企业如想在市场竞争中生存、发展、壮大， 就必须遵循市场竞争规律， 专注于产品创新和科技创新， 增强企业的核心竞争力及盈利能力。 考虑到目前国有经济在国民经济体系中的比重及重要地位， 国有企业竞争力的提升也必能带动行业内乃至上下游产业的发展， 从而在提高自身产业竞争力的同时， 也能支持中国实体经济提升竞争力。

（三）允许国有资本投资与运营公司跨区域跨产业跨所有制进行资本运营

国有资本兼具资本属性和所有制属性， 但国有资本投资与运营公司在进行资本运营时， 国有资本的资本属性更应得到强化。 因此， 国资管理部门应当允许国有资本投资与运营公司跨区域、跨产业、跨所有制进行资本运营。

1. 允许国有资本投资与运营公司跨区域进行资本运营。 目前， 国内外以及国内不同区域经济发展十分不平衡。 为了实现国有资本保值增值及收益最大化， 国资管理部门应当允许国有资本投资与运营公司跨区域进行资本运营。 就国内各区域经济发展态势来看， 珠三角地区和长三角地区经济发展势头较好、经济发展质量较高， 而中西部地区和东三省地区经济发展势头较差、经济发展质量较低。 因此， 国有资本投资与运营公司进行跨区域资本运营时， 应将重点投向珠三角地区和长三角地区等经济发展势头较好、经济发展质量较高的区域， 以期承担更低的投资风险并获得更高的投资收益。 在短、中期内， 国有资本投资与运营公司跨区域进行资本运营， 应当主要立足于国内; 在总结国内跨区域资本运营经验的基础上， 中长期可以尝试跨国界进行资本运营。

2. 允许国有资本投资与运营公司跨产业进行资本运营。 目前， 国有资产大都沉淀在产能过剩领域或一般性竞争类领域， 而科技附加值高的領域以及民生保障领域投入严重不足。 为了优化国有资本布局结构， 发挥国有资本促进产业结构调整及产业升级的作用， 国资管理部门应当允许国有资本投资与运营公司跨产业进行资本运营。 国有资本投资与运营公司要通过一系列措施盘活国有资产， 使国有资产转化为流动性更强的国有资本， 并使国有资本从产能过剩领域或一般性竞争类领域退出， 进入并且引导非公资本流向战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域的优势产业， 从而实现国有资本布局结构优化、产业结构调整及产业升级。

3. 允许国有资本投资与运营公司跨所有制进行资本运营。 目前， 民营企业经营较困难， 为了促进民营企业更好更快发展， 国资管理部门应当允许国有资本投资与运营公司跨所有制进行资本运营。 随着经济全球化的不断深入， 国有企业尤其是特大型、大型国有企业的竞争对手不再只是民营企业， 还有跨国公司， 国有企业不仅要在本国与跨国公司展开竞争， 还要在东道国与跨国公司进行充分竞争。 对于民营企业， 国有企业应从提高国家综合实力、提升我国产业竞争力的目标着眼， 引导并支持民营企业成长壮大。 在具体操作上， 国有资本投资与运营公司不仅要对国有企业进行投资， 还要对民营企业进行投资， 从而淡化国有资本的所有制属性， 强化国有资本的资本属性， 以资本的混合融合， 实现民营企业更好更快发展以及不同所有制资本的公平竞争。 国有资本在对民营企业进行投资时， 要以参股和相对控股为主而不实行绝对控股， 在促进民营企业发展的同时， 也通过“搭乘”民营企业发展的快车， 实现国有资本保值增值。

（四）构建国有产权或国有股权的多层次产权交易市场

使国有资本保持较强流动性， 是实现国有资本做强、做优、做大的内在要求和首要条件。 为此， 中央有关部门应当加大证券市场以外产权交易市场的改革力度， 构建国有产权或国有股权的多层次产权交易市场并依托多层次产权交易市场盘活国有资产、提高国有资产资本化率以及使国有资本保持较强流动性。

1. 加大证券市场以外的产权交易市场改革力度。 目前， 除证券市场以外， 大部分省级地区都建立了产权交易所， 但各省产权交易所普遍面临交易额偏小、交易主体不活跃等问题， 中央有关部门应当加大已有产权交易所的改革力度， 使其能够满足国有企业出售和国有股权减持的需要。 在具体操作上， 中央有关部门可以促进省级产权交易所的联合。 这种联合既不是若干省级产权交易所的松散联合， 也不是若干省级产权交易所的松散联网， 其实质在于不同省级产权交易所的专业分工， 形成5 ～ 8个各具特色的产权交易板块， 在为投资者提供便利的同时， 也能吸纳源源不断的资金， 从而使产权交易市场充满活力。 只有实现产权交易所的专业分工， 才能实现信息共享、客户共享， 降低产权交易所的运营成本， 最终提高产权交易所的交易效率以及实现产权交易所的交易功能。

2. 依托多层次产权交易市场实行国有产权或国有股权变现。 通过省级产权交易所的联合， 搭建起以证券市场为主、活跃的省级产权交易市场为辅的产权交易市场体系。 国有资本投资与运营公司便可以依托多层次产权交易市场实行国有产权或国有股权变现。 但要注意， 国有产权或国有股权变现并不意味着国有资本从经济领域彻底退出， 而是把变现的国有资本投资于新领域， 从而优化国有资本布局结构。 具体来说， 国有资本投资与运营公司要加快国有资产的股份化及国有企业的资本化， 提升基础设施及公用公共类资产的证券化， 通过国有资产的变现， 盘活存量国有资产， 提高国有资产的流动性及资本化率， 再把盘活之后的国有资本更多地投向关系国计民生的经济领域。

（五）搭建并完善全国统一的国有资本运营信息平台

党的十八届三中全会提出构建三层次的国有资产管理及国有资本运营体系， 即国有资产管理的行政层次、国有资本的产权层次与国有企业的经营层次。 为了更好地履行对国有资本运营的监督职能， 应尽快搭建全国统一的国有资本运营信息平台， 依托全国统一的国有资本运营信息平台， 国资管理部门可以实现对国有产权或国有股权的动态监管和风险防控。

1. 依托统一的国有资本运营信息平台实现对国有产权或国有股权的动态监管和风险防控。 依托全国统一的国有资本运营信息平台， 国资管理部门可以实现对国有产权或国有股权的动态监管和风险防控， 从而更好地促进“管资本”行政职能的履行以及做强、做优、做大国有资本目标的实现。 就动态监管而言， 依托全国统一的国有资本运营信息平台， 国资管理部门可以加强国有产权或国有股权流动的事前监督和事后考核， 从而有助于国有资本布局结构符合国家政策要求和国民经济发展需要。 就风险防控而言， 依托全国统一的国有资本运营信息平台， 国资管理部门可以加强对国有产权或国有股权的持续跟踪和风险评价， 从而可以通过监督国有资本的有序进退确保国有资本的投资风险总体可控。

2. 依托统一的国有资本运营信息平臺支撑相关信息的全社会共享。 国有资产的所有权属于全体人民， 国有资产转变为国有资本形态后， 并不改变上述权属关系。 全体人民作为国有资本的所有者， 依托全国人大对国有资本进行管理， 虽没有直接控制权， 但仍享有对国有资本运营状况的知情权和监督权。 依托全国统一的国有资本运营信息平台， 不仅国资管理部门可以实现对国有产权或国有股权的动态监管和风险防控， 而且人民群众还可以真正获得对国有资本运营状况的知情权和监督权。 除此之外， 通过人民群众的广泛监督， 更有助于国有资本做强、做优、做大目标的实现。

【 注 释 】

① 《宪法》第12条明确规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。 国家保护社会主义的公共财产。 禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。 ”

② 此处的集体是特指农村集体经济组织。

③ 《物权法》第五章明确规定了国家所有权， 第45条明确规定：“法律规定属于国家所有的财产， 属于国家所有即全民所有。 国有财产由国务院代表国家行使所有权; 法律另有规定的， 依照其规定。 ”

【 主 要 参 考 文 献 】

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