农村公共品供给的组织基础

〔摘要〕 河南省G县的两个公共品供给个案具有一定的典型意义，可以从中探讨农村公共品供给的组织基础。自来水供给陷入困境，生活垃圾治理取得成功，背后的经验教训值得总结。生活垃圾治理充分利用乡村组织体系，市场力量可以与之有效对接;而自来水供给缺乏乡村组织支持，无法克服公共品供给中的各种管理难题。在公共品供给过程中，乡村组织体系可以起到动员、解释、说服、奖励、惩罚等作用，承担了一种“类执法”功能，这是市场力量难以做到的。技术手段的有效应用，可能对“类执法”功能构成替代，但只能在电力供应等部分公共品供给中实现，在农田水利等另外一些公共品供给中，则因技术能力、财政能力缺乏而无法实现。农村公共品的类型多样，性质各有不同，合适的供给模式取决于众多因素，但多数公共品供给依赖乡村组织发挥“类执法”功能。

〔关键词〕 公共品供给;类执法;乡村组织;技术手段

〔中图分类号〕F320;D422.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）04-0011-10

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（16ZDA062）;国家“万人计划”青年拔尖人才支持计划项目

〔作者简介〕陈柏峰，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，湖北武汉 430073。

农村公共品的范围很广，至少包括道路、农田水利、饮用水、生活环境治理、电力供应、农业技术推广等。这些公共品的性质各有不同，供给的主体和方式多样。何种最为合适，取决于众多因素。如何保证不同的农村公共品在适当的体制机制下保持良好的供给秩序，是政策上的一大难点。学界对公共品供给的探讨很多，但总体上缺乏“组织基础”的视角。在秩序良好的农村公共品供给中，常常由于乡村组织提供了组织基础，承担了“类执法”功能，才抑制了公共品供给中的离心力量。因此，本文将从河南省G县的两个农村公共品供给案例谈起，分析其成败得失的经验教训，探讨乡村组织在其中的“类执法”功能以及技术手段对其替代的可能性，并在普遍意义上分析农村公共品供给的类型和性质。

一、农村公共品供给的两个案例

（一）自来水供给的个案

为了保证村民的正常生活用水，近年来G县22个乡镇共修建20个自来水厂。然而，2019年8月，有一半的水厂无法正常供水。由于运作资金不足，水厂无力承担输水电费和管道维修费用，在日常输水过程中常常出现断水、供水不及时现象，村民无法正常享受自来水工程的公共服务。以W水厂为例。

W水厂由政府项目出资修建，至2018年进行管网延伸设计，日最大供水量为1.5万吨，目前实际日供水已达2万吨，最高峰达到2.25万吨。W水厂供水范围覆盖10个乡镇109个行政村27.5万农村居民。W水厂由东西两条主管道向各乡镇供水，由主管道开口供给各乡镇以及少数邻近村庄的管网。凡是在主管道上开口的地方都装有计量总表，总表以下根据供水人口、用水量，配备各级别管网到各村再直接安装入户。除主管道外，其他分支管网没有计量装置，仅设有阀门，以便维修和调水。

W水厂的管理由水厂和乡镇水管员共同承担。东西两条供水主管道由W水厂管理，各分支管网由属地乡镇政府管理，分支管网的维修费用由乡镇水管员自行负责。W水厂依据各分支管网进口计量用水情况，按单价向乡镇水管员收取水费，各乡镇水管员按单价向农户收取水费。W水厂实行“包费制”，管道维修和管理归为水费成本，需要水管员垫付，水管员的收益取决于收缴的水费额。2018年后，该县出现了停水次数多、群众意见大、上访投诉案件多的现象。目前，W水厂的运转存在四个方面的困难：

一是供水难，取水量不足。应群众用水需求，县政府安排县水利局扩大W水厂管网。2018年管网延伸完成并对小水厂进行并网后，覆盖农村居民数超原设计供水数近10萬，导致水量供给不足。启用备用水泵可以保证供水量，但由于过滤时限，难以保证水质。处于W水厂末端的村庄绝大部分时间都无水供应，村民们只能靠井水勉强度日。

二是收费难，水厂欠债运转。这有多方面的原因：第一，当地地下水资源丰富，村民大多有自备井，自来水费成为非必要开支;第二，部分村民不欢迎自来水供应，认为自来水有添加剂;第三，外出务工村民多，无法及时缴纳水费;第四，部分村民缺乏水商品意识，认为自来水应是免费公益工程作为;第五，部分村民和水管员以供水不正常为由，拒交水费。一些水管员因需要冲抵前期垫付的维修成本，因此扣下水费。2015年至2019年，W水厂累计收取水费43万元，各乡镇水管员欠费累计395万元。负亏导致W水厂欠缴电费，断电则又影响供水。由此，这更影响到水费收缴，形成恶性循环。

三是管理难，管网常受到人为破坏。相对于城市，农村饮用水安全工程标准低，资金少，管理难度大且效率低。W水厂沿途管网经常因建房、修路、农业生产等遭到破坏。然而，不管是水利局、W水厂还是乡镇水管员，都没有执法权，虽多次报警，但警方总是以非刑事案件为由，让水厂和水管员自行解决，最终总是不了了之。

总的来看，W水厂共有工作人员15人，除负责水厂日常的生产、后勤和收费工作之外，还要管理70多公里的供水主管道，维修管护人员不足。同时，分支管网由属地乡镇政府管理，但由于采取“包费制”，最终由水管员管理。因范围广大，维修周期无法满足破坏频率，村民与水管员之间矛盾上升。出于维修费用垫付的考虑，水管员往往只能负责维修成本低的问题，其他问题则等待政府干预。

（二）生活垃圾治理的个案

农村垃圾治理是关乎农村人居环境的关键工作，G县近年来依托供销社系统和企业力量，取得了显著成效，甚至形成了“G县经验”，被认为值得推广。①经县政府批准，G县供销社作为该县农村环卫项目实施机构，通过招投标吸引L公司参与农村垃圾治理，积累了成功经验，具体体现在两个方面：

第一，行政组织体系。G县成立了由县长任组长，所涉县直单位“一把手”和各乡镇长为成员的领导小组。同时，下设农村垃圾分类管理办公室于县供销社，供销社主任兼任办公室主任负责该工作的组织协调、监督考核等。各乡镇及相关单位也成立了相应的组织。

第二，工作方案措施。G县出台《G县农村生活垃圾分类工作实施方案》，明确了垃圾分类工作的任务措施。县供销社成立再生资源回收公司，在城区和乡镇建立回收站点，并按《G县公共机构废旧商品回收利用工作实施方案》建立公共机构废旧商品回收体系，以各类垃圾回收比例来考核工作成效。

按照工作方案，供销社是生活垃圾处理的主导部门。县供销社利用既有组织体系，把恢复基层供销社和推进环卫项目相结合，将下辖中心社和基层社进行功能强化与阵地拓展，其业务服务覆盖全县每个乡镇，延伸至所有村组。此外，不仅吸收基层供销社职工进入环卫公司工作，帮助下岗职工二次就业，而且推荐基层社主任担任项目部主管，参与乡村环卫一体化建设管理工作。同时，在招聘保洁员时，注重吸收村庄内的贫困人员。县供销社班子成员带领L公司与全县各乡镇（街区）有效对接，争取乡镇党委政府在组织领导、工作职能、提供或租用环卫工作项目部和乡镇临时填埋场所等方面的支持。

L公司作为市场力量以PPP（PublicPrivate Partnership）模式进行运作，具有政府融资的性质。L公司投入前期基础设施建设，政府根据评测结果付费。结合农村居住实际情况，设立回收装置，每个村配备保洁员，对乡村卫生进行清扫保洁。L公司结合多年经验，制定便于村民操作的垃圾分类处理办法，主要有四个步骤：户分类、村收集、镇转运、县处理。L公司主要负责收集、转运和管理工作，在全县基本实现了“扫干净、转运走、处理好、保持住”的环卫一体化格局。在这个垃圾治理体系中，政府引入第三方对L公司进行监管考核，考核结果影响着政府付费。考核标准不断进行调整细化，监管机制的设立主要是为了让市场能更好地提供服务。引入第三方监管机制是由于政府应对新型事务时能力不足，没有监管经验，目前第三方正处于试行监管状态，之后将由供销社体系亲自监管。

生活垃圾治理启动以来，按照招投标签约、建设运营、监督管理和绩效考核等职能，G县完成了项目部建设、保洁员选用、垃圾填埋场落地等工作，建立了跟踪评价机制以实现长效监督考核。制定村规民约、网格化管理制度、考核评比制度、奖励制度、收费制度等;供销社成立再生资源回收公司，建立县、乡镇、村垃圾回收网络;L公司配备入户垃圾分类桶，以便收集转运;示范引导农户垃圾分类，培训评优保洁员。在这一项目体系下，G县的生活垃圾治理成效颇丰，环卫工作位居全省前列。

二、乡村组织体系与公共品供给项目的成败

（一）生活垃圾治理充分利用乡村组织体系

在两个公共品供给的案例中，自来水供给项目濒临失败，而生活垃圾处理目前较为成功，其中的原因有多方面。例如，资源投入的总量、公共品供给操作者的专业水平等。与城市相比，农村公共品供给牵涉的地域范围大，由此加大了实施难度。在生活垃圾的处理中，垃圾桶的收集效果几乎与人口密度成正比。相较于城市小区，村庄人口分布不均，数量有限的垃圾桶难以高效配置。因此，在农村地区的公共品供给中，提供服务的组织架构就很重要。②G县经验的成功有一方面的原因就在于此。

G县负责农村生活垃圾处理的部门是供销联社，供销社系统内存在与行政系统同构的组织结构。供销联社是计划经济时代的产物，随着市场经济的兴起，供销联社逐渐边缘、闲置。在全国大多数地方，这个组织体系下的基层供销社是独立法人，自负盈亏，目前仅零星分布于村社并以小卖部的形式存在，基层供销社人员多无工资收入。县级供销社在政府体系内则处于边缘地带，没有核心任务，逐渐转型从事涉农服务。基于社会稳定的考虑，供销社系统虽然处于荒废状态，但没有被撤销，因此留有完整的组织体系，分为县供销联社和乡镇供销社两级。

县政府将生活垃圾治理任务交给供销社，相当于将闲置的组织资源加以利用，减少了人力资源浪费。由于供销社在农村环卫工作中的出色表现，县政府在2018年将污水治理工作（原本是环保局和水利局的工作）也交给了它。

供销社的组织体系，能为作为市场力量的L公司进入农村提供有效渠道，让市场力量更好地与县乡村行政体系对接，这首先体现在L公司的内部组织安排方面。L公司的内部治理架构，从上至下包括项目经理、分管项目副经理;下设片区经理，各分管全县的四个片区;片区经理之下是负责各个乡镇的主管，直接与村干部对接;主管负责管理若干队长，每个队长负责几个行政村，同时监管保洁员。担任主管的多为原基层供销合作社负责人，他们能力强，人缘广，与乡村两级干部熟悉，便于开展日常工作。保洁员一般是本村村民，优先选用贫困户以及供销社的下岗职工。

L公司的组织管理体系，既解决了供销社职工冗余问题，又能发挥职工作为乡土社会成员的优势。村庄是熟人社会，对陌生人有较强的警惕性，外来企业进入村庄与农户直接对接存在困难。聘用村庄内部人员担任保洁员，就让企业进入乡村内部有途径和渠道，从而嵌入到纵向的行政体系之中。例如，当面对不遵守垃圾治理规范的村民时，如果保洁员是本村人，那么熟人社会的人情和面子机制会产生作用。因为此时乱扔垃圾违背的不仅仅是规则，更是給熟悉的人增加工作量。L公司利用了基层组织体系，通过吸纳供销社和村内的人员，实现了市场与政府和村庄的良好合作。正因为如此，在生活垃圾治理过程中，市场提供垃圾治理的技术和经验，政府和村庄共同提供组织体系，由此形成互补关系。

L公司无论是前期工作方案的制定，还是后期具体治理的开展，都需要乡镇和村庄的配合，供销社的组织架构同样有助于工作的实施。在制定方案时，供销社人员要带公司人员到各个乡镇熟悉情况;工作出现矛盾时，需要村委帮助协调处理;相关工作在村民中遇阻，需要村干部帮助做解释说服工作。例如，保洁员私自焚烧垃圾，也需要村干部帮忙监督。乡镇政府和村级组织向农户宣传教育，也比外来企业有成效，垃圾分类到户的工作需要熟悉当地情况的村级组织来实施。

（二）自来水供给缺乏乡村组织体系支持

与生活垃圾治理相比，自来水供给项目中乡村组织体系的支持极为缺乏，这是其濒临失败的重要原因之一。在自来水供给中，收费难和管理难等问题一直存在，这直接或间接指向乡村组织体系问题。

W水厂的管理在乡镇和村庄层面主要由水管员承担，而在现实中，没有乡镇组织体系和乡镇干部的介入，水管员几乎没法完成管理和收费，从而导致整个自来水供给体系运转失败。G县的自来水厂，目前鲜有盈利，并都在管理和水费问题上遇到困难。

水管员与村委会之间基本没有联系，在村庄里直接对接村民，遇到困难时很难要求村委会或者村民小组长来帮助进行协商。他们与村民并不熟悉，很难在乡土话语和资源结构中与村民进行有效的对话。③由于水管员收取水费的地域范围大，多数缴费村民都是陌生人，许多村民以各种理由拒缴水费。由于水费并未纳入国家政策补助范围，因此接受相关补助的村民对水管员的收缴行为也有争议。有村民為避免水费增加而私引自来水，水管员管理遇阻，村民与水管员之间的矛盾便会上升。数据显示，村庄内缴纳水费的村民比例不超过10%，实缴水费远低于应缴额。

在水管的管理和维修上，水管员更是遭遇挑战。分支管网实际由水管员管理，往往是两三个乡镇水管员负责全乡镇十多个村庄数万米管网，供水点多、面广、线长，地形高低起伏，沿途管网经常遭到人为破坏。由于当地农田水利灌溉系统日益荒废，不少村民故意挖断水管，用于农田灌溉。水管员不是本村人，无法对村民形成道德压力，当地村干部也不会协助水管员。水管员报警，警察只是让其与村民协商解决，无法对自来水管理形成助力。结果就是，水管员垫付高额维修费来维护管道。

由于缺乏乡村组织体系的支持，水管员靠自身个人力量在收费和管理上挣扎，如今进退两难。正因为如此，W水厂在向县政府呈送的改革报告中提出“建立水厂、乡镇、村三级管护体制”。第一，明确管理范围和任务：W水厂负责东西两条主管道的日常巡查管理维护，按乡镇分支管网进口计量总表来收取水费;乡镇负责本乡镇辖区内村级以上所有支管网的管理维护，向各村委会收取水费;各村委会负责本村范围内所有支管网和入户管网的管理维护，向用水户收取水费。第二，明确水费单价分配：明确乡镇政府水费单价、村级水费单价与用水村户“两部制”水费价格。针对个别输水成本高的乡村，水价可由乡镇政府与村委会、村民代表协商确定。第三，设立维修养护专项资金。

综上，W水厂的经营之所以困难，缺乏乡村组织体系的支持是重要原因，所以该水厂提出“建立水厂、乡镇、村三级管护体制”“要求乡镇和村级管理均由乡镇政府和村委会管理，原则上不准承包给私人管理”。这一改革建议，与该水厂目前的实践完全不同，体现了其在惨痛教训之后的醒悟。

三、乡村组织在公共品供给中的“类执法”功能

近年来，学者不断强调公共品供给的市场和社会模式，政府受此影响也不断推进这一模式。然而，现实中这一模式在各地的运转成效各异。在G县的两个公共品供给个案中，市场力量都有所介入，甚至可以说，就是按照市场模式运行的。两者的区别在于，在自来水供给个案中，乡村组织没有参与，而生活垃圾治理个案中，乡村组织深度参与了。个案运行的成败，恰恰与乡村组织的参与程度相关。因此，分析乡村组织体系在公共品供给中的功能就十分必要。

G县的垃圾治理体系，实际上是一种政府和市场的合作模式，垃圾治理按照市场模式由公司运行，公司提供治理技术和经验，政府运用其组织体系进行协助，同时政府委托供销社对乡镇、村庄、社区的协助状况进行考评，对公司的治理工作予以监督。L公司作为市场力量，在内部治理上遵循的是现代管理原则，较为刚性;而在乡村社会的对外运作时又充分利用熟人机制，讲究情感治理。④这种垃圾治理体系，将现代公司治理机制和熟人社会的人情机制有机结合，在不同领域发挥不同优势。这种政府与市场相结合的模式，既有市场经济条件下公司治理的规则，也有通过乡村组织面对村民的优势，还有行政动员和考评的优势，不同的主体和机制发挥着不同的作用，承担了相应的功能。

公共品在供给过程中，需要受益对象的参与和配合，如果受益对象不配合怎么办？就可能有劝说、惩罚、奖励、监督等手段的运用，使之走到正常轨道上。这类问题在城市和农村就可能有所不同。同样是生活垃圾的治理，城市由于人口密度大，设置垃圾桶的成本低，相对于农村其效益更大，在设置足够的垃圾桶数量后，保持定时清运即可。而农村地域范围大，垃圾桶设置成本高，人口密度不可能与城市一样高，在设置垃圾桶后，如何保证垃圾被村民扔进垃圾桶而不是在房前屋后、田间地头乱扔，这存在一定挑战。如果村民不配合，保洁员收集难度极大，垃圾治理就很难成功。同时，生活垃圾治理建立在垃圾分类基础上，村民贯彻垃圾分类规则和方法时也存在困难。由此，一方面需要村干部来教育村民遵循垃圾分类方法，另一方面保洁员也可以通过熟人社会的道德压力对这些村民施加影响，敦促他们遵守垃圾投放规则。

在生活垃圾治理过程中，村民是最核心的主体，其主体性如何发挥出来至关重要。事实表明，此问题的解决存在诸多挑战：第一，如何让村民实施垃圾分类入桶。尽管垃圾分类方法简单明了，但在实际操作中，村民并不遵守，垃圾分类桶有时成为摆设。村民焚烧垃圾等行为不易执法管理，依靠村组干部提醒和舆论压力，可能更为有效。第二，如何向村民收取卫生费。卫生费如果逐户征收则有可能缺交。因此，从2018年开始，卫生费与医疗保险费一起“搭车收缴”。收取卫生费，既可以稍微缓解政府在生活垃圾治理方面的财政压力，又可以加强村民的主体性。基层收费问题难以依靠市场组织解决，主要依靠基层组织来完成，由此县政府和乡村组织可以通过体制内的压力机制和奖惩机制来调动积极性。村里和乡镇之所以愿意配合，是因为压力机制和奖励机制发挥了作用。例如，在县里的星级村、文明村评比中，垃圾分类工作是“一票否决”的。可见，村级组织作为最小的治理单元，也是农村事务中要落实的最基础的一个环节，没有村级组织承担责任是难以想象的。

在农村公共品供给中，市场力量可以提供资金，但如何确保公共品供给在乡村社会中得到有效执行，则是市场力量难以解决的问题。生活垃圾处理具有直接性、广泛性、持续性和长期性等特点，这就决定了需要调动全体村民的全面参与，需要垃圾治理在农村有相应的组织体系，而市场力量很难提供这个组织体系，因为市场交易网络很难深入农村并在其中起作用。目前，农村最完整有效的乡村组织体系，是以县乡政府主导，社会（村委会和村民小组）参与的组织体系。乡村组织可以起到的作用很多，包括动员、解释、说服、奖励和惩罚等，这是一种可以被称为“类执法”的功能。例如，农村公共品供给过程中遇到钉子户不配合，需要对之进行“执法”，乡村组织承担这一功能，这是成本相对最低的方式。

村民是生活垃圾问题的制造者，同时是直接的利益相关者。村民天然“在场”的特点决定了他们是农村生活垃圾治理的核心主体，这也是生活垃圾治理的基础。如果不能合理调动村民的主体性和积极性，抑制其与生活垃圾治理背道而驰的行为，他们就可能成为旁观者、被动者甚至对抗者。一旦如此，无论是市场力量，还是政府，在公共品供给中进行“执法”，遏制背离行为的成本都是巨大的。尤其是政府，固然可以通过运动式治理的方式整治农村环境，但如果没有乡村组织的响应和介入，就无法建立长效机制，必然导致农村环境治理成本和背离行为的监督成本大大提高，也使得农村环境治理呈现不可持续性和不稳定性特征，使治理的效果与目标预期产生严重偏差。乡村组织与村民永远都同时“在场”，可以劝说、监督、奖赏、惩罚村民的背离行为。

乡村组织的类执法功能，在自来水供给项目中显得更为迫切。这也是G县自来水项目失败的原因，更是W水厂提出的改革建议中的核心关切。W水厂提出“建立水厂、乡镇、村三级管护体制”，要求明确管理的范围和任务，这一建议本质就是要求乡村组织在自来水供给中提供组织支撑，切实履行管理责任。自来水供给的两大困难——收费难和管理难，都需要类执法功能的发挥，乡村组织在这两个环节可发挥这种功能。

乡村组织的类执法功能如果调动起来，收取水费的压力首先会小很多。第一，村干部毕竟是村庄里的熟人，绝大多数村民会碍于人情和面子交纳水费。第二，村干部毕竟是村民还有所求的对象，绝大多数村民在村庄里生活，需要村干部提供服务和管理，村干部有能力给村民提供良好服务或者制造障碍，基于此，很多村民不会故意与村干部为难。例如，碰到不交水费的钉子户，等到钉子户家庭有事情需要村干部办时，村干部就可以进行“连带式制衡”⑤，要求钉子户先交水费。对那些劝说无效的村民，还可以通过拖延来给予其实质性的“惩罚”。凡此种种，都是村干部可以调动的资源，也是其类执法功能的具体发挥。当然，在收取水费上，乡村组织也可能遇到困难，就如农业税时代乡村干部收取农业税会遭遇困难一样。⑥但无论如何，其组织力量是作为个体的水管员所无法相比的。

在自来水管道的管理和维护上，乡村组织更有优势。第一，不会有人敢公开破坏水管以用于农田灌溉。在既有的管理体制下，村民破坏水管灌溉，其在村庄内部毫无压力，既没有违法成本，也没有心理成本。水管似乎是水厂的，是水管员的。能够占外人的便宜，占公家的便宜，村民不但不会在村庄内部遭遇压力，反而可能是其在村庄内夸夸其谈的资本。如果由村委会管理，破坏水管的村民就是村里的公敌，其风险和成本就会很高。第二，当水管破裂时，村干部会主动联系维修且维修成本相对较低。因为，这更加事关村组自身的利益，村组干部的主动性会更强。乡村组织介入的模式，将村干部和村民变成了管理的主体，而不是收费和管理的对象，更不是自来水供给的旁观者甚至对抗者。显然，乡村组织类执法功能的有效发挥，有助于生活垃圾治理和自來水供给等公共品的有效供给。

四、技术手段对组织“类执法”功能的替代

（一）技术手段替代组织功能的公共品供给

当然，并非所有的农村公共品供给，都依赖于乡村组织的“类执法”功能的发挥。技术手段的有效应用，可能对组织的“类执法”功能构成替代。

同样是自来水的供给，城市自来水供给就无须某个组织体系专门发挥类执法功能去管理居民。这有两个技术方面的原因：第一，城市自来水管道的技术标准更高。城市自来水设施标准、自来水管质量、安装工程要求和水压标准等，都高于农村。城市自来水管道被混凝土覆盖，破坏或偷水的难度远大于农村。第二，城市自来水的水表技术标准更高。居民绕过水表放水偷水的可能性非常低。高技术水表在农村也可以应用，但受制于自来水管道技术水平，水表的技术优势无法有效发挥。农村自来水供给所需要的类执法，在城市里就可以因自来水管道和水表的技术水平提高而被规避和替代。

在农村更为凸显的是电力公共品供给，其发展历程正体现了技术手段对乡村组织类执法功能的替代。2016年以来，国家进行农村电网改造升级，按照“布局合理、技术先进、安全可靠、节能环保、抗灾能力强”的新型农网建设要求，全面解决电网安全等问题，使农村居民生活用电得到较好保障，农业生产用电问题基本得到解决。在农村电网改造中，将农村的老旧机械电表换成了先进的智能电表。

第一，降低电价成本，保证用电安全。以前的农村电网较差，由于电路老化，线损大，部分地区损耗率高达40%，浪费了很多电力资源。在传输过程中损失的电力，相应成本会平分到电费中，无疑加大了电力成本。电网升级改造后，减小了电力损耗，电力成本下降，电费随之下降。电网改造后保证了人们用电安全与电网安全。在过去，农村电网需要基层干部和电工日常维护，村民搭线偷电的现象较为常见，且不容易发现。现在这种管理环节大大减少，基层干部普遍从管理中退出了。

第二，电费更加透明，方便收取。在过去，在农村电费需要由村干部或电工按月读表收取，增添了矛盾和成本。使用老电表的时候，先读表后交费，村干部或电工的管理空间较大，存在电费加价或平摊等不合理要求。同时，村庄内的偷电行为也难以管理。改造电网后，电力消耗公开透明，上述管理问题被全部解决。统一标价，智能收费，村民可能自由用电。在电网改造后，新型电表会更加精准地统计出每家的用电情况，避免了人工抄表不及时、抄错、漏抄的情况，村民可以随时了解家里的用电情况，同时有效防止偷电漏电，让用电数值更加公开化。因为，原来的电表都是计数的，敏感度不够，使用小功率电器电表可能不会转动，而新式电表更加精准，轻微的电量都能被感应到。

相比于自来水费的收取，农村电费的收取就容易得多。因为，在国家电网的项目资金支持下，为每户安装了职能预付电表，欠费后自动断电在技术上导致村民无法搭便车，这是典型的通过技术手段来替代乡村组织的监督、管理等“类执法”功能。当然，技术手段的替代是需要成本的。如果自来水项目成本不受制约，也可以使用与城市自来水工程相同的技术标准，从而替代乡村组织的类执法功能。然而，这只是假设，由于自来水项目经费拨款有限，无力为村民安装智能水表，智能水表也极容易因管网技术标准不高而被规避，因此很难通过技术手段改进去规范村民的用水行为。

（二）技术手段难以替代组织功能的公共品供给

技术手段难以替代乡村组织的类执法功能，农田水利灌溉是更为典型的农村公共品供给例子。与农村自来水供给相比，农田水利灌溉对乡村组织的要求更高。在水管道铺设完成以后，自来水由水厂供给，乡村组织只需要负责管理和收费并防止管道遭到破坏。而在农田水利灌溉中，需要乡村组织动员村民合作起来，共同去供给水利，还要在此过程中收费、管理，其收费的难度，管理与维护水渠的工作量和难度，都比自来水供给更高，乡村组织的功能更加不可替代。

第一，水利设施的管理与维护。在南方的水稻种植区，平原和低丘陵地形较为常见，水利设施包括水库、电力灌溉站、泵站、机台和堰塘等。低丘陵地带最典型的水利体系呈现“长藤结瓜”的样态，干渠是藤，塘堰、小水库是瓜，大型水库、泵站则是长藤的根。其中的“根”和“瓜”都是水利设施。例如，G县共有一级提灌站有3个，大型水库有2座，中小型水库有200多座，其他诸如中小提灌站、河坝、塘堰等水利设施共20000多处。大中型水利设施往往有专门的管理机构，例如较大的水库会成立水库管理局，较大的电力灌溉站、泵站等也会有相应的管理机构，而较为小型的设施一般由乡镇或村庄管理。这些水利设施大多数都是兴建于20世纪50-70年代，之后虽然几经修补但是很少有翻新重建的，由于多年缺少必要的维护而存在质量差、隐患多等问题。税费改革后，随着乡镇财力的衰减，许多乡镇管理的中小型水利工程处于废置状态⑦，小微型的水利设施则由村庄管理。目前，在全国多数地方，村庄管理的水利设施几乎处于自生自灭的状态。由于缺乏维护资金并且欠缺管理人员，G县很多中小水利长期处于年久失修甚至是空库运行的状态。为了改变这种现状，有的地方对中小水利实行市场化改革，将中小水利的所有权、使用权、经营权、管理权中的部分权利或者全部权利向市场以及私人开放，面向社会进行拍卖、租赁、承包，或鼓励下乡企业对其进行融资与管理，希望通过拓展投资主体的方式来改变目前“有人用，无人管”的难题。这种改革有成功的，但多数是失败的，形成了“市场困局”⑧，原因不在于水利设施的管理，而在于水利设施与村民的对接缺乏足够的组织框架，即乡村组织未能承担起应有的功能。

第二，水渠维护与用水动员。水渠也属于水利设施，有着水利设施维护所面临的相同问题。如果大中型水利设施能够有效运转，大的干渠和支渠的维护大体上也是没有问题的，它们本身就属于大中型水利设施的附属部分。问题在于，在不少地方，大中型水利设施可以提供水利供给，但水却无法进入田间地头，村庄的“最后一公里”出现了问题，从而导致大中型水利设施无法与村庄对接，其中的关键在于水渠的维护和用水的动员。水渠维护的意义在于确保水利设施的水可以放到田间地头，用水动员则确保大家能够“一条心”。无论是水渠维护，还是用水动员，其核心都是将有用水需求的农户组织起来。从目前農村的实情看，除了乡村组织之外，没有其他组织能够解决这一难题。税费改革后，一事一议制度几乎成为乡村组织村民自行筹资筹劳供给农村中小水利、管理维护水渠的唯一制度内供给方式，这也是村民自治制度在农村公共物品供给问题上的具体体现。但是，随着农村原子化程度不断加深，以及《一事一议筹资筹劳管理办法》的不切实际，这一制度几乎毫无用处。因为，动员型民主治理在决策形成后，需要动员所有人筹资筹劳，容易走向因少数人反对而失败的“少数决”。⑨动员所有可能受益的村民进行水渠维修或一起引水灌溉，对所有村民都有利，但是由于每个人可以从中获得的利益并不均衡，由此可能导致争议。这种不均衡在农户与农户之间存在，在村民小组之间也存在，在村与村之间同样存在。如何支付成本会成为争议的核心，这本身就难以计量。此外，还有一些村民可能不想支付任何成本，而指望其他人支付成本后直接搭便车。即使口头上达成一致意见，具体实施时能否保证落实同样存在问题。大中型水利设施必须与一定规模的农户对接，不太可能与一户农户对接，甚至不太可能与几个村民小组对接，因为对接规模过小会导致其运转成本高。这种情况下，如果乡村组织不能强有力的发挥功能，这种动员几乎无法完成。在目前的状况下，农村其他任何组织几乎不可能替代乡村组织来承担这一功能。

第三，用水秩序的维护。如果水利设施正常运转，村民又可以动员起来，水可以灌溉到田间地头，用水秩序的维护本身也离不开乡村组织。灌溉用水体系永远存在上游与下游的关系，上下游所处的位置和水利条件天然地有所差异，它们之间始终存在矛盾，这就是奥斯特罗姆所谓的“非对称性”。⑩在灌溉系统中，上下游因为“非对称性”，会存在对水资源的分配问题，也存在灌溉系统的维持问题。分配涉及当下的用水公平，而是否能维持公平，又会影响灌溉系统的长期维系。上下游关系存在于乡镇之间、村与村之间、小组与小组之间、田块与田块之间、农户与农户之间，因此需要不同层级的组织力量进行协调。乡镇之间的关系需要县级政府来协调，村与村之间的关系需要乡镇来协调，小组之间的关系需要村干部来协调。在税费改革之前，上下游的关系处在政府管理之下，村是水利灌溉的基本利益单位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部协商解决，协商不成的则由乡镇干部进行处理。税费改革之后，乡村组织体系有所弱化，参与水利协调越来越少，力度越来越弱。在用水秩序中，由于地理位置上的原因，下游必须从上游过水，在良好的秩序下，乡村干部必须保证上游农户不趁机打劫不偷水，沿途的水渠不漏水。但是，上游农户天然倾向于利用优势条件搭便车，希望渠道漏水，甚至不惜破坏水渠。由于有此优越条件，在灌溉动员中，上游农户就不会倾向于协作买水，而倾向于等待下游农户动员灌溉后搭便车，充当“收费站”。如果上游农户总是搭便车，下游农户支付的成本过高，或者仅仅因为心里不平衡，而会选择退出灌溉系统。如此一来，上游农户早晚也会逐渐变成下游农户，他们不可能再指望充当“收费站”，单独使用灌溉系统成本越来越高，最终只能逐渐退出灌溉体系。这是各地“小水利兴起”的逻辑，因为乡村组织一定程度的退出，大水利设施的协调成本过高而被人们放弃，人们宁愿支出更多的成本来挖井灌溉，因为这不用与其他人协调，是单门独户可以处置的。B11由此可见，乡村组织在灌溉系统中的位置几乎无可替代。B12

从理论上讲，农田水利灌溉中，有一种技术可以替代乡村组织的功能，那就是类似于滴灌的技术。以用类似于城市自来水系统的高质量工程，将每一块农田通过自来水管与水源相连，以自来水的方式对农田进行灌溉。但这需要耗费巨量的成本，中国的农田灌溉普遍实施类似这种制度不具备现实可能性。

五、农村公共品供给的类型与性质

近年来，学界多数学者主张以市场方式解决农村公共品供给问题，也的确影响到了政策实践。从中央到地方相继出台了很多市场化改革的方案，涉及农村公共品供给的不同方面，其中一些改革较为成功，但也有很多改革并不成功。农村公共品供给涉及的范围很广，至少包括道路、农田水利、饮用水、生活环境治理、电力供应和农资农技等。它们具有不同的性质，有的是纯公共品，有的可以成为俱乐部产品，有的是公共资源产品;它们可能以不同的方式供给，有的应该政府供给，有的可以由企业供给，有的需要政府与企业合作供给;不同的供给方式，乡村组织在其中发挥着不同的功能。具体见下表所示：

农村电力供应是准公共品，它按市场化方式供给，这是技术进步的结果。在电力供应中，技术进步使得准确计量的成本降低，从而大大降低了公共品的排他成本。准确计量技术的落后会使公共品的排他成本较高，容易产生浪费现象，导致“公地悲剧”，因此需要专人监督（电工），而这种监督权力又可能导致腐败（乱收费），人们被迫共同承担更多的成本。采用更加精确的计量工具之后，消费量均可被更准确计算，无须乡村组织进行监督，成本降低，可以交由企业供给。

目前，农资供应和农技推广是俱乐部产品，可以市场化的方式由企业或个体工商户来供给。随着“良种良方”推广任务的完成，国家农业技术服务逐渐从农民农业生产中撤出，仅承担公益性农技、病虫防疫等主体责任B13，鼓励农业经营主体、农业企业、社会组织等进入农业生产领域，以市场化服务的方式回应经营性农技需求。农资流通遵循市场逻辑，农资供应商品化，农技推广在基层往往只是搭农資买卖的便车。农资购买中包括了对技术服务的购买，乡村农资经销店成为集农技和农资于一体的打包服务者，农资经销实现农业技术与农民生产者的直接有效对接。B14从事农资销售时，农资经销商会对种子的使用、化肥的用量、病虫药品的配比等农业技术问题做出详细说明，也会按照农民的具体需求和种植情况提供准确的产品，并做出质量承诺。农资供应和农技推广相捆绑，通过市场经营的方式向农村提供公共品供给，是新的历史条件下国家与市场边界的重新划定，其效果不一定是最有效的，但至少对经营性的农资和农技是可以有效运行的。

乡村道路建设，是典型的纯公共品。它具有非竞争性，每个人或车在路上行走或行驶，并不影响其他人和车，大家可以利益共享;它具有非排他性，在乡村内部，任何人不能独占专用，不能排斥其他人和车对道路的使用;它具有不可分割性，一旦公路修成，没有出钱出力的人也可以使用，无法从技术上排斥他们。乡村道路的建设，往往由各级政府通过不同的项目来落实，县乡级以上的道路直接由政府拨款修建，村级公路大多由上级政府以项目的方式筹资修建，但政府往往不会承担项目的所有支出，而需要村庄按照“谁受益、谁筹资”的原则，以“一事一议”的办法，凑齐部分费用，且需要先凑齐费用再行立项拨款。因此，在乡村道路建设过程中，需要乡村组织的协助。

乡村组织需要动员村民并收取费用，然后再向政府部门争取项目落地实施。这个过程中，乡村组织需要发挥强有力的作用，需要对所有利益主体进行动员，动员所有的利益相关方愿意筹资。这些工作存在困难，因为村民不再具有高度的同质性，而是发生了很大的分化，不同农户之间在收入水平、利益倾向、生活面向等都存在差异B15，动员集体行动面临困难，少数人的拒绝可能产生扩大效应，使得集体动员失败。此外，在修路过程中，可能会发生占用村民承包地或宅基地的现象，因此需要乡村干部与修路占地的村民协商解决。在现实中，总是可能有部分村民，即使可以从道路受益也不愿意合作。背后有诸多原因，可能与村干部有矛盾，也可能希望从项目中捞取天价收益。此时，需要村干部说服相关农户同意占地，甚至用强力手段进行压服，避免其成为“钉子户”，进而清除项目落地障碍。不过，道路建设是一次性的，项目完成之后，几乎无须乡村组织持续发挥作用。当然，如果政府能够足额投放道路建设的项目资金，乡村组织需要发挥作用的空间就会缩小。如果政府修建乡村道路也用土地征收的办法，那就相当于不用村民自治而用法律的方式解决“钉子户”问题，如此就无须乡村组织在其中起作用了。

美好生活环境是一种纯公共品，它不具有竞争性，属于利益共享的产品，不会因消费人口的增加或减少而变化，在给定区域内人口的少量增加也不会影响其成本耗费;它具有非排他性，村庄一旦有了美好生活环境，任何人不可能因为自己享受了就可能排斥其他人的享受;它具有不可分割性，虽然垃圾的治理是从点到面的，但在一定地域范围内，美好生活环境需要向整体的社会成员提供，同时也是强制一定区域内的人消费。具体到农村生活垃圾治理，可以由村庄自行解决，也可以政府出钱而由企业解决。村庄自行解决，可以通过村民自治的方式将村民动员起来，“人人自扫门前雪”，也可以雇佣专门的清洁人员负责打扫、分类、清运等。由政府解决，无非是出钱让企业负责打扫、垃圾分类、清运等。无论如何解决，这个过程都离不开村民的配合。而村民的配合，需要乡村组织的介入，需要乡村干部的教育、说服、协调、奖励、惩罚等。只有把村民的主体性都调动起来，才能降低生活垃圾治理的成本。当然，也许等到将来，村民的文明素质提升了，维护环境卫生的自觉性相当高，完全可以配合企业对垃圾分类、清扫的要求，那时乡村组织可能就不需要发挥此类功能了。

农田水利属于公共池塘资源，它具有非排他性，人们共同使用水利资源系统，包括水利设施和渠道系统，难以分割开来;它具有竞争性，人们分别享受水利资源，每个田块都有自己的用水需求，一旦使用就不可能再给其他田块使用。正如奥斯特罗姆所言：“一个资源系统可以由多于一个的人或企业联合提供和（或）生产。占用公共池塘资源单位的实际过程可以由多个占用者同时或依次进行。然而，资源单位却不能共同使用或占用。”B16况且，“要把资源系统的一个占用者排斥在资源系统本身的改进之外，成本会很高（在一些情况下是不可行的）。”B17人们需要通过合作来使用资源系统，但具体的资源却是稀缺的，特定资源单位不能共同享有。水利系统与这个特性相同，不能分解水利资源系统，只能合作维持水利资源系统的基础上，按照一定的规则和顺序使用易于消耗的水利资源。作为公共池塘资源，可以按照“谁受益、谁付费”的市场化原则进行供给。

然而，水利体系自身的特性会使市场化经营受到限制。受地理条件的限制，水利的供给往往不具有竞争性;受气候条件的影响，水利供给的市场需求受到制约而易于变动。更为严重的是，渠道体系的存在和特性，制约了买方和卖方的交易行为。换言之，由于有渠道体系，需要水的农户不一定能够顺利从供给方那买到水。因为，渠道体系的上游有很多有类似需求的农户，他们可能将农户购买的水“截流”，成为潜在的“收费站”，“截流”的原因和方式包括渠道渗漏、悄悄破坏渠道、公然拦截水流等。同时，水利系统的使用还存在动员需求，因为稍大水利资源一般不会直接与单个农户对接，而只能与一定面积的农田的集合组织对接，包括村组，也包括农业经营公司。村组内部一定面积的田地集合起来与水利资源系统洽谈水资源交易，需要组织者，乡村组织是最有效率的组织。目前，各地成立的用水协会，在力量上也是合适的组织，但必须是地块内所有农户都加入了协会。如果有农户游离于协会之外，用水协会无法实施强制，游离在外的农户很容易瓦解整个水利洽谈的集合体，使得用水的集体动员失败。要避免这类现象发生，就必须在整个渠道和水利体系中加入强大的组织力量，目前只有乡村组织可以承担这一重任，可以促进农户合作维持水利资源系统，维护用水的规则和顺序等。缺乏乡村组织的介入，政府和企业都很难靠自己的力量去解决这类问题。

自来水属于准公共品，目前按照市场化方式，由企业进行供给。在自来水供给中，受农村公共品财政投入的限制，管道建设的技术标准不高，这抬高了公共品的运行成本。从市场经济的角度看，自来水供给的运行成本应当由企业承担，这才符合市场经济的基本原则。然而，完全按照市场经济原则，由于农村自来水运行成本過高，资本和企业会逃离这一领域。这正是为何农村自来水是由政府投资的企业进行经营的原因，农村自来水的运营是不挣钱的。为了尽量降低成本，就应当由乡村组织在其中发挥功能，进行监督和管理，从而从总体上降低自来水供给成本，给政府和政府投资的企业减低资金投入压力。如果将来相关的自来水管道材料成本降低，水表计量精确度提高，也许到时候无须乡村组织参与管理，政府支持的企业就可以独立运营。

综上所述，农村公共品的类型多样，性质各有不同，供给的主体和方式也有所不同。何种供给选择最为合适，取决于众多因素。在多数情形下，乡村组织发挥相应的“类执法”功能，才能确保公共品供给维持良好的秩序。否则，供给主体需要付出巨大的成本，甚至导致供给体系崩溃。一些因素和条件的改变，可能改变这种状况，如财政能力和投入的巨幅提高，技术能力的提高和技术成本的下降，农村电力供应就是一个鲜明的例子。然而，对农田水利、垃圾治理、饮用水供给、道路建设等主要公共品供给而言，相关因素短期内变化从而整体上改变状况，这种可能性微乎其微。因此，乡村组织的功能不可或缺、不容忽视，农村公共品供给必须重视其组织基础。

① 《垃圾围村如何破解？借鉴城乡环卫一体化的“光山经验”》，2019年1月4日， https：//www.sohu.com/a/286718838_120060409，2020年12月3日。

② 印子：《乡村基本治理单元及其治理能力建构》，《华南农业大学学报 》（社会科学版）2018年第3期。

③ 印子：《村组治理：功能定位、运作机理与优化路径》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2020年第2期。

④ 陈柏峰：《熟人社会： 村庄秩序机制的理想型探究》，《社会》2011年第1期;杜鹏：《熟人社会的空间秩序》，《华南农业大学学报 》（社会科学版）2020年第5期。

⑤ 陈锋：《连带式制衡：基层组织权力的运作机制》，《社会》2012年第1期。

⑥ 陈柏峰：《基层社会治理模式的变迁与挑战》，《学习与探索》2020年第9期。

⑦ 罗兴佐：《水利，农业的命脉》，上海：学林出版社，2012年，第18页。

⑧ 焦长权：《政权“悬浮”与市场“困局”：一种农民上访行为的解释框架——基于鄂中G镇农民农田水利上访行为的分析》，《开放时代》2010年第6期。

⑨ 陈柏峰：《村务民主治理的类型与机制》，《学术月刊》2018年第8期。

⑩ 埃莉诺·奥斯特罗姆、罗伊·加德纳：《灌溉系统自主治理与不对称问题的解决》，2005年4月4日，http：//www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp？NewsID=6593，2020年2月5日。

B11 参见谭同学：《农田水利家庭化的隐忧——来自江汉平原某镇的思考》，《甘肃社会科学》2006年第1期;吴秋菊、林辉煌：《重复博弈、社区能力与农田水利合作》，《中国农村观察》2017年第6期。

B12 龚春霞：《优化配置农业水权的路径分析——以个体农户和农村集体的比较分析为视角》，《思想战线》2018年第4期。

B13 胡瑞法、孙艺夺：《农业技术推广体系的困境摆脱与策应》，《改革》2018年第2期。

B14 孙明扬：《基层农技服务供给模式的变迁与小农的技术获取困境》，《农业经济问题》2021年第3期。

B15 杨华：《时空压缩下的农民分化》，《求索》2019年第5期。

B16 B17 埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年，第54-55、55页。

（责任编辑：陈 果）