基于政策工具理论视角的我国智慧养老产业政策现状及优化策略

侯雅文 梁丽芝

（湘潭大学,湖南 湘潭 411100）

1 引言

随着老年人口数量的不断增长，人口老龄化逐步成为我国的重大社会问题。国际上一般认为，当一个国家60岁以上人口占全部人口比重超过10%，说明这个国家进入老龄化社会。其中，10%～20%之间属于轻度老龄化，20%～30%之间为中度老龄化，超过30%是重度老龄化。据2020年第七次全国人口普查数据，我国60岁及以上人口为26 402万人，占总人口的18.70%[1]。在我国老龄化程度逐步加深的社会压力下，养老服务产业的问题也日渐凸显。养老服务的总量存在不足，供需双侧严重失衡；养老服务产业规范性缺失，两极化趋势明显；养老行业发展动力不足，融资环境恶劣，使得我国养老形势格外严峻。

依托于互联网大数据的智慧养老产业自2011年兴起发展以来，建立了以社区、家庭、养老机构等为依托单位的智慧养老服务体系，明显缓解了传统养老服务产业的严峻形势，展现出养老服务发展的优化路径，在社会中有着广阔的发展空间。国家也出台了多项政策推动智慧养老服务的发展，如2017年，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委发布《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》，从政策上为智慧养老的发展提供宏观规划支持。但受制于我国养老产业的整体发展颓势，智慧养老产业刚兴起便遇阻，在初步探索推广阶段就困难重重。良好宽松的政策环境是养老产业健康发展的关键，行业规范和标准体系建设有助于构建公平有序的市场环境，税收优惠和财政补贴能够有效地吸引社会富余资金进入养老服务行业，人才培育和土地投入给养老服务行业的发展提供有力保障，养老产业发展离不开政策扶助。在对智慧养老政策分析的研究中，黄剑锋（2020）、何振宇等（2019）从量化角度对智慧养老政策进行计量分析，以数据形式展示智慧养老政策的整体状况[2-3]；左美云等（2021）将智慧养老服务政策划分为启蒙Ⅰ期、启蒙Ⅱ期、探索Ⅰ期和探索Ⅱ期四个阶段，梳理政策的发展历程[4]；余晓艳等（2018）、吴岚（2019）从智慧养老政策发展及各地发展的实践情况入手，探析政策实践中的问题及完善举措[5-6]。

政策工具是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段与方法的总称。政策工具作为政府实现政策目标的“器”，其正确选择和科学设计是顺利实现政策目标的基本保证。早在18—19世纪，政策工具就已作为研究视角，开始被引介入经济学、政治学等多个学科领域。在政策工具的分类上，Rothwell和Zegveld（1985）将科技创新融入政策工具分类中，将其分为环境侧、供给侧、需求侧三方面[7]。Howlett和Ramesh（2009）以政府角色为中心将政策工具分为自愿性、混合性、强制性[8]。在政策工具的系统化研究中，陈振明（2009）在其《政府工具导论》中比较系统地介绍了当代政策工具的基本轮廓及研究方向，并从理论和实践上，对政策工具的重要主题如政府工具的内涵、特征和功能等进行了研究，形成了较为系统的政府工具论[9]。

2 智慧养老政策工具分析研究设计

2.1 理论基础

本文以Rothwell和Zegveld的政策工具模型为主要分析理论，从供给侧、环境侧和需求侧三个层面来理解政策工具助力智慧养老产业的作用机制。环境侧政策工具是指政策对智慧养老产业的影响力，政府通过策略性措施、目标规划等手段为智慧养老产业营造市场环境提供支持，间接推动智慧养老产业的发展；供给政策工具表现为政府对智慧养老产业发展的推动力，是政府通过为智慧养老产业有关企业、个人提供人才、资金、技术和服务等方面的资源，完善智慧养老产业的供给要素，为其发展提供更为全面的资源保障，从多个方面直接助推智慧养老产业的可持续发展；需求侧政策工具表现为政府对智慧养老服务行业发展的拉力，政府通过扶持、培育与智慧养老产业发展相关的服务项目以及海外交流等，减少不利因素对智慧养老产业发展可能存在的市场障碍和负外部性影响，拉动智慧养老产业发展进程[10]，本文采用的具体政策工具分类见表1。Rothwell和Zegveld的政策工具模型强化了政府作为推进政策项目过程中的环境营造者的角色，而非仅仅是干预者和控制者，具有明显的市场化导向，凸显了供给和需求在促进智慧养老产业发展中的重要作用。基于此，本文结合已有政策文本探索政府如何从保障供给侧、拉动需求侧和完善产业环境侧三个方向发力，完善政策工具的选择和运用，破解当前智慧养老产业发展的困境，形成政策合力，有效实现智慧养老产业健康发展的政策目标。

表1 政策工具分类及内容描述

2.2 分析方法

本文采用内容分析法对智慧养老产业相关的政策文件进行计量分析，通过对智慧养老政策工具的定义能反映政策语义与语词之间的映射关系，在政策文本中对政策内容的每一项具体条款进行编码，形成基于政策工具的智慧养老政策文本的内容分析单元编码，并对分析单元进行政策概念的识别和处理，构建分析单元到数值的编码标准与从政策文本到政策语义的智慧养老政策分析框架[11]。最后在政策编码归类的基础上进行频次统计，并结合相关理论和社会现实进行阐释，其目的是探究智慧养老服务政策在政策工具选择配置中存在的问题，进而给出相应的政策修正建议。

2.3 资料来源

选择恰当的政策文本对政策工具的量化研究具有重要意义，由于智慧养老这一概念是在2017年第一次以正式政策文本的形式单独出现，之后与之相关的政策数量呈爆发式增长，为了保证研究的真实性和代表性，本文通过在国务院、民政部等中央政府各部委官方网站以及北大法律信息网检索2017—2021年的智慧养老产业相关公开政策文本。按照三方面原则进行政策文本筛选：一是和智慧养老产业直接相关；二是仅采用中央层级发布的政策文件；三是仅保留通知、规划、意见等正式规范的政策文件。筛选后保留政策文本12份，如表2所示。

表2 政策文本汇总

3 智慧养老产业政策工具分析

环境侧政策工具使用较多，占到总体的57.58%，其次是供给政策工具，占32.66%，需求侧政策工具所占比例最低，仅为9.76%，见表3。这三种政策工具的差异表明在当前智慧养老产业发展方面，政府更加偏好使用环境侧政策工具，更加注重智慧养老产业的发展推力和环境改善，对需求侧的拉力作用缺乏重视，难以驱动产业的整体性发展。

表3 政策工具分布表

3.1 环境侧政策工具居多、服务体系建设不完善

在环境侧政策工具中，策略性措施和法规管制居多，分别占32.75%和28.66%，从宏观层面对智慧养老产业的发展进行约束和规划，在较短时间内构建智慧养老服务体系，也表明了政府希望在短时间内达到构建智慧养老健康产业服务体系的目标突击心理，如“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，着力加强全社会积极应对人口老龄化的各方面工作，着力完善老龄政策制度，着力加强老年人民生保障和服务供给”，但缺乏较为明确的操作细则，政策制定得大而笼统。标准评估体系占比8.19%，涵盖了智慧养老设备产品标准、服务标准、涉老工程建设标准以及养老服务评估制度和评价机制，规范智慧养老产业的发展。金融支持（4.09%）和税收优惠（2.34%）政策工具的占比小，欠缺良好的投融资环境，难以释放市场活力。组织建设（7.60%）强调政府部门要强化工作责任落实，构建党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务协同工作机制，优化服务改革，有利于保证智慧养老产业政策的落实。此外，社会文化环境（5.26%）能在无形中营造尊老、养老的社会氛围以及通过建立养老服务褒扬机制等增进智慧养老产业人员的市场道德。而社会文化环境构建过少反映了政府重视较为直接的手段推动智慧养老产业发展，忽视了良好的社会文化环境对智慧养老市场的软影响。政府较少地使用金融支持、税收优惠和社会文化环境类工具，说明其对社会资本和社会环境的重视度不足，不利于智慧养老健康服务业的良好可持续发展。

3.2 供给政策结构不均，基础要素投入不足

智慧养老的发展依托于互联网和大数据，政府偏好从信息技术投入（29.89%）上完善产业供给，推动传统养老服务业改革升级，这也体现了智慧养老服务业中设施建设的关键性地位。构建养老信息共享服务平台、创新孵化平台以及技术服务平台等公共服务平台，完善市场数据库信息，便于精准匹配老年人需求。设施投入占比21.65%，但过多偏重适老化设施投入，缺少安全设施和网络基础设施投入，难以保证智慧养老产业的数字资源普及和产品安全保障。试点示范（10.31%）主要表现在政府支持建设一批示范企业、街道和基地，推广智慧健康养老产品和服务、形成产业集聚效应和示范带动作用，树立智慧养老产品和服务的模范标准。此外，近几年政府越来越重视在智慧养老产品和服务供给中发挥医养结合的作用，允许依托医疗机构发展互联网医院，完善“互联网+医疗健康”支撑体系，有助于促进智慧养老产业高质量发展。同时，较为缺乏社会组织的支持力量（10.31%），老年服务的供给不能只依靠政府或企业等外部力量，还要强调激发社会力量的内生性动力来促进老年健康服务业发展，更多的老年健康服务社会组织亟待培育。基础要素的投入不足主要体现在：一是场地投入不足，难以在年度建设用地供应计划中保证智慧养老产业用地需求；二是人才培养力度不足，尽管国家已高度重视对老年健康服务人才的培养，但与传统养老产业不同的是智慧养老需要更加专业化、技能化的人力资源，在这方面仍存在明显的人才短缺；三是资金投入不足，财政支持对智慧养老产业有直接的推动作用，这类政策工具的使用不足会使对老年人的养老兜底保障以及对企业的扶持都难以体现，限制智慧养老产业的进一步发展升级。

3.3 需求侧政策工具不足，侧重市场塑造

需求侧政策工具可以帮助政府借助养老服务外包采购、海外交流等形式开拓并稳定养老服务发展的各种市场，促进养老服务产业的转型升级[10]。相较于其他两类政策工具，需求侧政策工具的运用明显不足，其中国际交流（6.90%）占比最少，缺少与海外政府、企业等展开智慧养老服务或技术产品的交流合作，难以充分引进先进技术和经验，这样会导致老年健康服务供应链难以达到最优化。服务外包和政府购买服务分别占比20.69%和13.79%，政府逐渐重视起要充分发挥市场主体作用，探索民办公助、公建民营等多种智慧养老产业运营模式，鼓励社会资本投入，坚持政企联动、开放融合。消费市场塑造占比最多（58.62%），说明政府侧重从市场角度出发，探索智慧养老商业模式创新模式，创新和优化智慧养老服务提供方式、对老年人进行消费培训、填补“银色数据鸿沟”、对家庭和个人提供补贴支持等。总体来讲，因为政策工具的组合形成了一个工具框，其最终的政策绩效是多方合力、持续互动、调整平衡的结果。需求侧政策工具的使用度不足，难以形成政策工具之间的优化配置，最终会影响智慧养老产业的健康良性发展。并且，过于偏重于消费市场塑造的需求侧政策工具，弱化了智慧养老政策的保障和引领作用，不利于市场优化和资本引入。

4 智慧养老服务政策工具优化策略

现有的智慧养老服务政策工具主要表现出环境侧政策工具居多、供给政策工具结构失衡、需求侧政策工具短缺的问题，这种不均衡、互动不足的工具框组合势必会从长远上影响智慧养老产业的健康发展。因此，解决智慧养老产业发展的政策困境必须从有针对性地设计、调整三侧政策工具入手，使其形成结构平衡的政策合力，以推动智慧养老发展。

4.1 细化环境侧政策工具，发挥政策的影响力

正确使用环境侧政策工具对智慧养老产业健康发展有着重要的推动作用。在策略性措施和标准规范等方面，要细化政府对智慧养老产业的许可、评估、监管体系以及智慧养老产品的信息规范标准，明确智慧养老产业各方权责，并规范个人、社区、机构等智慧养老产业各参与方行为，完善智慧养老服务的基础制度，增强其配套性和系统性，使其形成一个完整成熟的行业模式，以促进智慧养老领域的生态健康。除此之外，政府增加金融税收工具的使用，要在财政上加大扶持力度，并给予企业更多的税收优惠、信贷优惠、政府补贴等方面的政策照顾，要让更多的企业和社会资本参与进来，支持智慧养老产业运营，鼓励拓展养老服务融资渠道，逐步改善由政府主导发展的模式，使智慧养老产业的资金链更充实。

4.2 调整供给政策工具，加强有效政策供给

提高智慧养老服务的供给质量是推动智慧养老发展的根本。具体而言，一是加大对智慧养老服务业专业人才的培养力度，合理布局职业教育和高等教育体系中的老龄事业教学与研究工作，并提高养老服务行业的工资标准和福利待遇等从业待遇，吸引更多专业服务和技术人才加入智慧养老行业；二是要积极推动养老服务信息化建设，可以利用国家大数据库信息系统，建设现代化的全国性老年人信息系统，科学监控和统计分析全国老龄数据，实现数据加工处理、动态指标分析、个性化推送，帮助各地政府根据数据结果作出具有前瞻性和准确性的老龄政策，为区域性或全国性智慧养老规划提供科学性指导和数据支持；三是加大资金投入，加大对智慧养老年产品研发体系的财政投入，吸引各方资金与力量研发操作简易、功能齐全的智能终端设备，进一步助力老年人跨越“数字鸿沟”，释放市场活力。

4.3 增加需求侧政策工具，完善产业市场

需求侧政策工具的补充与完善是进一步发展智慧养老服务的重点。首先政府应从老年服务的直接提供者转向老年服务的营造者、出资者、购买者、管理者和服务质量的监督者[12]。加大政府智慧养老服务购买、采购的支持力度，充分发挥市场竞争优势，倒逼各市场主体更加准确地捕捉老年人的养老需求，帮助解决老年人最棘手、最急需解决的各种难题，如日常照料、医疗康复、娱乐、精神抚慰等，突破单一的、集中于日常照料的服务局限，提供全方位多种类的智慧养老服务。其次，各政府部门应充分利用政策优势，整合现有资源，建立以市场机制为主导的智慧养老服务体系，鼓励社会各种资本进入智慧养老产业，塑造出发展向上、公平竞争、开放有序的消费市场环境，以满足老年人多层次的智慧养老服务需求。最后，要加强智慧养老产业的海外交流，开放政策吸引外资加入我国智慧养老服务行业，借鉴学习欧美等发达国家的成熟经验，开拓国际养老市场。

5 小结

近年来，我国人口老龄化趋势逐步加深，养老形势日趋严峻，智慧养老的到来是大势所趋。通过对智慧养老政策文本从供给侧、需求侧以及环境侧进行政策工具分析，探析政策工具使用中存在的问题，并从细化环境侧政策工具、增加需求侧政策工具、调整供给侧政策工具入手解决，组合成平衡的工具框，形成智慧养老服务的政策合力，使智慧养老产业充满扩张的活力和前进的动力，促进智慧养老产业的良性发展。