乡村振兴战略下如何做好设施农业用地服务保障

张艳琳

发展设施农业是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径之一，把握和运用好设施农业用地管理政策，对支持现代农业发展推动乡村振兴战略深入实施具有重大意义。

当前，河南省农业规模化、产业化、现代化加速发展，不断出现一些农业新业态，现行设施农业管理政策滞后于新业态的发展，与此同时，设施农业用地需求量持续增长，用地管理还存在诸如选址难、复耕难、监管难等问题，设施农业经营主体和基层管理部门对设施农业用地规范管理的呼声越来越高，要求越来越精细化，迫切需要国家及省级层面在保障设施农业用地需求方面加强顶层设计和制度创新，促进现代农业健康发展。

设施农业用地现状和保障举措

为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展，2019年12月7日，自然资源部农业农村部联合印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，明确设施农业用地属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划;破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业不再使用的，必须恢复原用途。

畜牧业是现代农业的标志性产业，农业发达国家或地区，畜牧业占农业经济中的比重在50%以上。发展畜牧业关系人民群众“菜篮子”稳产保供，是农民增收致富的主要渠道，通过不懈努力，河南省在保障设施农业用地支持现代农业发展方面已经取得了初步成效。据了解，2020年，河南省畜牧业产值达到2856亿元，居全国第二位，占全省农业总产值的28.7%，为全省乡村振兴实现良好开局和全面建成小康社会奠定了坚实基础。但与发达地区相比，河南省畜牧业还有很大的发展空间，《关于加快畜牧业高质量发展的实施意见》明确到2025年，畜牧业产值占农业总产值比重要达到35%以上。

河南省依据国家要求，印发了《关于改进设施农业用地管理促进现代化农业发展的通知》和《关于进一步加强设施农业用地管理的通知》，对项目备案和用地取得程序进行了明确，要求养殖设施实行“双30”指标控制，堵塞了在计算项目用地面积时的“打捆”和“拆分”政策漏洞，并强调了用地监管责任和废弃设施农业用地复垦等事项。政策的出台有效保障了畜禽养殖用地需求，对支持畜禽养殖特别是疫情防控期间生猪恢复生产、稳定全省农产品市场发挥了重要作用。截至目前，全省畜禽养殖类设施农业项目占80%以上，为乡村振兴开新局提供有力支撑。

但与邻省山东相比，河南与山东蔬菜种植面积相当，山东的蔬菜年产值是河南的2倍，设施蔬菜面积是河南的2.8倍，温室大棚面积是河南的4.4倍，效益差距产生的原因主要在对设施农业用地的支持和政策运用上。粮食种植亩均年产值在1000多元，而设施农业可以将亩产值提高几倍甚至几十倍，各地发展设施农业的积极性很高，甚至不惜违反规定占用永久基本农田。在这种背景下，需要我们理解并熟练掌握设施农业用地政策，重点把握设施建设要严格执行用地规模标准，尽量避让耕地，确需占用的要尽量保护耕地耕作层;涉及使用永久基本农田的，必须进行充分选址论证，尽可能不占或少占等要求，坚决杜绝钻政策空子，打“擦边球”、搞刻意变通等违规用地行为，确保国家方针理解到位，政策落实精准，保障服务有效。

服务保障中遇到的主要问题

随着党中央支持“三农”政策力度不断加大，农村土地经营权流转进程加快，传统农业正向现代农业转变，在保障设施农业用地需求的同时，还应注意破解发展中遇到的难题。

设施农业项目选址难。目前，村庄规划还未编制完成，设施农业用地缺乏有效统筹，项目建设缺少规划管控，一些项目布局散乱随意，破坏了耕地的集中连片度和完整性。猪、牛、羊等动物饲料以小麦、玉米、大豆秸秆为主，所需存储、加工用地较多，规模化养殖中粪便污水等环保设施要求越来越严格，占地越来越大，特别是在国家出台遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”之后，各地耕地和永久基本农田保护面临的压力越来越大，难以找出合适的地块用于发展养殖业。由于设施农业占用一般耕地不需要落实耕地占补平衡，一些地方为了保住耕地红线，限制使用耕地，尤其是永久基本农田。再加上受环境保护影响，养殖场选址需要距离村庄1千米以上，又要避开永久基本农田和河道附近等，项目选址相当困难。

设施农业用地复耕难。虽然河南省对占用耕地建设的设施农业项目，要求签订三方土地复垦协议，明确土地复垦方式、复垦时限、复垦费用等内容，但由于没有明确的土地复垦保证金标准，为减轻农业生产经营者资金压力，多数地方没有缴纳土地复垦保证金，农业生产结束后，部分项目单位不能按时履行复垦义务，又缺少必要的强制手段，致使土地复垦十分困难。

设施农业用地监管难。农民建设农业设施处于自发性、随意性状态，多使用自家责任田（多数为永久基本农田）建设养殖场等项目，与现行设施农业用地管理政策存在冲突。由于缺少法律法规意识，群众依法申请办理备案手续意识薄弱，在要求办理备案手续时，多表现为不理解、不情愿、不配合。如将不符合政策的已建设施农业项目全部纳入农村乱占耕地建房行动进行管控，会对一些扶贫项目产生冲击，造成部分群众返贫。占用耕地的设施农业项目建成后，国土三调根据现状变更土地类型，将耕地调整为设施农业用地，规避了严格管控耕地改变用途的监管，部分经营者私自改变设施农业用地用途，为迂回占用耕地留下了政策空间。

设施农业用地管理的政策建议

设施农业用地与耕地保护红线密切相关，事关全省农村经济发展，事关乡村振兴等战略性实施，为此，进一步规范设施农业用地管理迫在眉睫。

强化设施农业用地规划管控。根据乡村振兴规划谋划设施农业用地空间布局，统筹考虑地形地貌特征，合理配置设施农业用地的规模和区位，引导设施农业合理选址，尽量避免占用优质耕地和永久基本农田。在编制村庄国土空间规划时，留出一定比例的用地空间用于设施农业用地，明确今后设施农用地原则上只能在预留的规划用地空间范围内选址落地。要充分发挥规划引导和管控作用，保障好高效農业发展的合理用地需求，有效解决因布局不合理带来的散乱差和环境污染问题。

规范设施农业用地备案管理。严格养殖类设施农业用地占用永久基本农田审核，重点把握“原则上不得使用永久基本农田”政策，对拟建项目区周边存在优化选址空间的，要严禁占用永久基本农田;对养殖项目边界占用永久基本农田或者造成永久基本农田割裂、破坏耕地集中连片的，要优化选址，尽量避让永久基本农田。对未办理设施农用地备案手续的，要求限期完善备案手续;已经办理设施农用地使用手续的，但其中附属设施用地、配套设施用地超过规定面积和比例的，超过部分应认定为违法建设用地，要求限期改正，拒不改正的依照新《土地管理法》有关规定进行查处。对拒不办理设施农业用地备案手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变耕地性质的部分，应按照破坏耕作层进行查处，并限期复耕，确保耕地面积不减少。

加强设施农业用地后期监管。建立设施农用地动态监管机制，加快设施农业用地上图入库，利用信息化监管平台实时采集现场影像，加强对使用农用地建设的设施农业项目的监督和管理，防止出现经营性存储、休闲观光、永久性餐饮等非设施农业。强化部门监管职责，自然资源部门主要职责是设施农业用地选址、规划设计、用途管制、占用永久基本农田审查补划、土地卫片执法等;农业农村部门是对设施农用地经营主体资格确认、农业建筑方案、用途认定和日常监管等;乡（镇）政府承担设施农业用地审查、备案管理、土地复垦职责，与自然资源、农业农村等部门形成联动机制，落实土地日常动态巡查制度。通过不定期组织开展专项检查和年度核查，对擅自改变设施农业用地用途的行为及时督促整改，拒不整改的移交执法部门严肃查处，确保农地农用。

设施农业用地“不患多而患不实”。设施农业用地服务保障需要吃透国家政策，把准发展方向，精准施策管理。在此过程中难免会遇到一些难题，甚至会有矛盾和冲突，相信只要本着有利于耕地保护、有利于现代农业发展、有利于维护群众利益这三个出发点，所有难题都会迎刃而解。（作者单位：河南省自然资源厅）