行政事业单位内控建设现状探讨

付新作

摘 要：本文简单论述了行政事业单位建立健全内部控制的必要性及其目前存在的问题和几点建议。问题方面主要有：单位职工内控意识不强，人员素质整体偏低;内控建设机构不完全独立;制度建设不完善或执行不力;缺乏有效的监督评价机制;岗位职责不明确或存在交叉。对策方面包括：增强内部控制意识，营造良好控制环境;建立健全内部控制制度;理顺监督评价机制;完善责任追究机制。

关健词：行政事业单位;内部控制;制度

一、内部控制概念

内控是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。按照发展历程，内部控制又可分为财务控制（会计控制）和管理控制，管理控制是个系统性的概念，通俗的讲，单位为了保障运行或运营所采取的一切管理手段和方式方法都可称为管理控制。随着社会的发展进步，管理控制的概念和工具囊括范围也在不断的延伸扩大，包括现如今发展比较火的大数据控制、信息控制等。

二、加强单位内控建设的必要性

大环境分析：相比于企业单位，尤其是大型的上市公司，行政事业单位内部控制概念提出的时间较晚，由于受到资金来源方式不同以及单位性质和服务方式不同等各种因素的影响，行政事业单位内控工作一直没有得到各级各部门的重视，迟迟没有提上议程，单位所谓的内部控制职能主要是通过会计控制来完成，而且由于受到会计核算方法等原因的影响，会计控制也没有得到一定程度的规范，会计核算不细致、不严谨，预算工作流于形式，单位运营效率低下，领导干部出现了盲目攀比、不作为、铺张浪费等现象。

单位层面分析：以我局为例，局属5个事业单位（其中3个独立核算单位），在编和非编在职人数400余人，是一个业务涉猎面广，人员结构复杂的大系统局。加强人员管理，完善制度建设，改变管理方式，逐步实现城市管理由粗放式向精细化转变，一直以来就是我局各届领导班子努力的方向之一。自2010年单位改制成立以来，虽然在建章立制、改进管理方式方法、加强人员管理等方面不断完善，但个别部门和单位依旧存在管理方式方法粗放、办事效率低下、执行力不高等问题，所以积极响应各级关于加强单位内控建设的要求，从制度和执行力等方面进一步完善和提高内控建设水平在当前新形势下尤显重要。

三、我局目前内控建设基本情况、取得的经验

2016年5月，根据烟芝财会〔2016〕4号文精神，我局开始全面部署完善内部控制建设工作。2017年1月，结合筛查出的风险点和应对措施，由财审科牵头汇编《内控制度汇编》。全册共包含内控制度25项，其中新拟定制度6个，重新修订制度17个，新制度在账务处理、资产购置报废处置等岗位环节明确界定不相容岗位职责应进行有效分离，对合同签订变更执行、政府采购招投标程序以及预算编报、三重一大决策流程进行了更合理的界定，简化了流程，提高了效率。2019年10月，在前期《内控制度汇编》实际运行基础上，结合两年来各种审计、巡察反馈意见建议，由财审科牵头对2017版内控制度进行了重新修订，其中，废止制度1个，重新修订制度10个，新建制度2个，使我局的内控制度建设更具实效性和可操作性。内控制度系统执行以来，由于领导重视且各部门科室执行有力，全局干部职工精神面貌焕然一新，不仅作风建设得到加强，以往粗放式的管理模式也在逐渐好转。

四、内控建设过程中存在的难点及原因分析

（一）单位职工内控意识不强，人员素质整体偏低

由于历史等原因，部分行政事业单位人员整体素质不高，高端专业技术人才和管理型人才不足。以我局为例，我局机构庞大，人员复杂，三个独立核算局属（参公）事业单位均是前几年从市里下放而来，人员整体素质不高，管理方式方法粗放，管理效率低下;人员普遍缺少内控意识或内控意识薄弱，个别部门依旧存在着靠习惯管理，不愿做出改变，缺少改变的意志。

（二）内控建设机构不完全独立

内控建设是一项长期、动态且需要各个部门密切配合联动的工作。由于受到政策、业务工作或上级要求的不同影响，内控建设需要实时变动更新;一些程序性的事项，如风险评估，是需要根据各种内外部环境、因素的变化而不时开展;一个严谨、高效的内控建设过程会牵涉内控建设人员太多精力，而现状是，由于受到人员、机构编制的影响，现在大多行政事业单位内控办是由办公室或财务科人员兼任，机构与办公室或财务科合并，机构缺乏独立性。同时，人员精力有限，不能全身心投入到内控建设上来，以上各种因素都或多或少会对单位的内控建设工作造成一定负面影响。

（三）制度建设不完善或执行不力

一是制度建设缺乏系统性。不少单位内控制度仅包含了一般规章制度，未全面系统地整理汇编，比较凌乱。有的单位，虽然出台了各项内控制度，但缺乏后续优化机制，不少内控制度出台后就“一劳永逸”，没有根据相关政策、规章制度的变化及时更新，造成出台后的内控制度不能满足现实需要;二是制度执行不力。制度制定流于表面、形式，脱离实际工作，执行中不易操作。有的是人为主观因素，对制度不执行或选择性执行，破坏了制度的严肃性，如对“三重一大”事项，个别单位没有履行相应集体决策程序，而是由领导拍板决定，导致决策程序错误;有的单位是决策过程缺少会议记录或者虽有记录但内容过于简单，制度要求的讨论过程、表决情况等未能完整反映，责任不清晰，一旦出現问题，领导责任难以有效认定;三是有的领导决策习惯于“一支笔”、“一言堂”，久之形成内控弱化情况。

（四）缺乏有效的监督评价机制

一是缺乏独立的监督评价机构，由于受到人员及编制不足的影响，内部监督大多是由本单位其他部门或科室人员兼职完成，人员精力有限，效率不高;二是监督评价缺少可依据的量化指标，评价主观因素占比较大，评价指标设计不够科学。如有的单位内控评价指标仅仅设定为好、较好、合格和不合格四档，比较简单，另外，至于什么情况可分别归类这四档，主要靠的是主观因素，评价缺少相关数据支撑或数据支撑不够，造成考核结果不科学。

（五）岗位职责不明确或存在交叉

一是部分单位没有准确定岗，部分事项存在遗漏、责任推诿现象;二是分工不合理，由于受到人员有限、素质不均等方面影响，部分不相容业务由同一人办理，如有些单位材料员兼任保管员，集采购申请、采购、入库、出库职能于一人，极易发生违规现象;三是岗位能力不足，部分岗位人员素质不高，满足不了岗位需要。如部分行政事业单位会计核算采取报账员报账制度，会计核算工作主要由财政部门的会计核算中心完成，体制下放理顺后，原先单位的报账员转身变成了单位的专职会计，专业能力尚有短缺，不能完全满足岗位需要。

五、四点建议

（一） 增强内部控制意识，营造良好控制环境

由于行政事业单位内控建设起步较晚，相对于正规大型的企业单位，行政事业单位整体内控意识较薄弱，人员思想重视程度普遍不够，尤其是单位主要领导、业务骨干，认为搞内控建设是浪费时间、浪费精力，不如搞好业务来得实在，内控建设进展缓慢。若想改变这种现状，首先领导要重视，级别越高效果越好，以上带下，以点带面，层层联动，如果只靠几个内控人员整天的做做表，填填数，内控建设永远也搞不好。另外，通过多种途径，对内控建设进行培训、宣传，让不同层次的人员逐渐了解内控、接受内控、从而积极参与内控，最终使一个单位形成全员参与搞内控的局面，这个单位的内控建设才能从根本上有改观。对于我局来说，由于机构庞大，人员复杂，人员素质整体不高等情况，除了按照内控建设相关要求，做好规定动作外，还需要单位多宣传内控建设政策、多激励相关内控建设先进人员，让所有的职工能够切实体会到内控建设所带来的不同，能看到实效，从而愿意接受，从而参与到单位的内控建设中去。

（二）建立健全内部控制制度

行政事业单位的内部控制是一个有机统一的系统，其中制度是根基，制度的制定必须保证科学性、可操作性和全面覆盖性，所有的职责范围和业务处理流程节点都应该有相应的制度进行约束规范，而且各项制度都应该有一套优化机制，定期更新，以保证制度的适应性和有效性。同时，这也需要单位设立专门的内控部门和专职人员，以便有足够的精力和时间去牵头内控建设，当然这项工作也需要多部门的沟通和协调以及上级部門的大力支持，在机构和人员编制上给予支持。

（三）理顺监督评价机制，全方位、立体式开展监督评价工作

建议设立独立的内部监督评价机构并积极开展相关培训工作;多交流，多学习，结合单位实际对监督评价指标进行再梳理、再制定，增加可量化指标的占比，必要时可邀请专家对相关工作或指标进行论证，务求科学性和可操作性;制定相关激励或惩戒制度，提高内控监督评价全流程人员参与的积极性，形成全员参与内控建设和全员参与内控评价的积极氛围;加强与监察、财政、审计等外部监管部门的有效沟通，通过信息共享和动态监管，提请监督部门对行政单位内部控制的建设进行业务上的指导和监督考评。

（四）完善责任追究机制

建议制定针对性的岗位说明书，明确每个人在内控实施环节中的责任，并通过惩戒措施和考评机制促使他们担负起各自的责任;严格执行有责必究的"买单制"，出了问题要追本溯源，逐步扭转以往个别部门那种干好干坏一个样，干与不干一个样的状况。例如，单位的重大决策事项发生问题，按照“三重一大”相关规定，需查看相关会议纪要，按照领导班子分别的表态情况确定人员责任;完善部门绩效评估指标体系，量化行政效率和效果，客观地对履行法定职责、完成工作目标、使用财政资金、依法行政以及工作效率等方面情况进行综合考评。

六、结束语

单位内部控制建设工作是一项长期、复杂的工程。行政事业单位的情况千差万别，若要建立一套科学的，符合各自单位实际的内控制度，不是一朝一夕的事，必须按部就班，踏踏实实走好每一步，不能一个标准，一个口径。各个单位要在各自实际情况的前提下，摸索出一套适合自己的且行之有效的内控建设之路。

参考文献：

[1]行政事业单位内部控制规范（试行）.财会.（2012）21号.

[2]财政部关于全面推进行政事业单位内部建设的指导意见.财会，（2015）24号.