农村集体产权制度改革中实现农民“抵押担保权”的困境及对策

赵士鹏

党的十八届三中全会《决定》指出，要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。根据中央要求，自2015年以来，在中央农办和农业农村部（原农业部）的领导和推动下，全国各地已陆续开展了五批农村集体产权制度改革试点工作，预计截至2021年年底，这项工作要实现基本完成。

集体经营性资产股份权能改革（以下简称：股份权能改革）是农村集体产权制度改革的核心内容。按中央改革方案的要求，要“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。改革推进五年以来，在各地实践中，农民的占有权、收益权得到了很好的落实;有偿退出权和继承权落实的路径也有了很好的保障;但在实现“抵押担保权”方面还存在较大困难。

一、股份权能改革关键步骤及六项权能实现情况

（一）股份权能改革关键步骤

第一，清产核资、摸清集体家底。长期以来我国农村“政经不分”（村委会和集体经济组织职责不清），造成各村集体资产管理混乱、经营不善（或者说没有经营），甚至有腐败现象的发生。在这次改革中，各村首先摸清了各自资产家底;并把资产分为资源性资产（集体的耕地、林地、水面等）、经营性资产（用于经营的房屋、建筑物、机械设备、资金以及集体拥有的注册商标）和非经营性资产（用于教育、文化、卫生事业的设施）。

第二，确认成员、保障成员权利。农村长期“政经不分”，不可避免地造成“村民”和“集体经济组织成员（以下简称“成员”）”界线不清，损害了成员应有的权利。……