基于数据分析的日本三级自然公园保护与游憩利用研究

侯艺珍 唐军 李亚萍 吴韵

摘 要 日本的自然公园体系发展近百年，其历史条件的限制及保护思想的转变都体现在现状上。通过对日本三级自然公园在自然环境保护制度中的定位、资源保护的力度以及游憩利用的强度等数据的分析，明确日本的自然公园兼具保护与利用的职能并各自有侧重。其中，国立公园在承担着重要保护职能的同时也提供了较为完善的游憩服务;国定公园则在重要资源的保护职能上稍显不足;县立自然公园也承担了其相应的保护职能，但在游憩利用上与其他两级自然公园的差距较大。日本自然公园细化的保护规制、差异化的服务定位等内容对我国重构自然保护地体系具有借鉴意义。

关键词 日本自然公园;自然环境保护制度;资源保护;游憩利用;数据分析;自然保护地体系

引用本文格式 侯艺珍，唐军，李亚萍，吴韵. 基于数据分析的日本三级自然公园保护与游憩利用研究[J].创意设计源，2021（4）：4-10.

Research on the Conservation and Recreational Use of Three Levels of Natural Parks in Japan Based on Data Analysis

HOU YIzhen，TANG JUN，LI YAping，WU YUN

Abstract Japan's natural park system has been developing for nearly a century， and has been constrained by both historical conditions and changes in conservation thought， and are reflected in their current status. Through data analysis of the orientation of the three types of natural parks in the natural environment protection system as well as the intensity of resource protection and the recreational utilization， it is clear that the natural parks have the function of both protection and utilization and each has its own emphasis.The National park， which undertakes the most important conservation function， also has the more prominent function of providing recreational services; The Quasi-national parks are slightly weaker in terms of resource distribution; Prefectural nature parks also undertake the corresponding protection function， but the recreation utilization are far behind the other two levels of parks. In order to balance the conservation and utilization， the detailed conservation regulations and differentiated service orientation adopted by Japans natural parks are of significant reference for the reconstruction of China's nature reserve system.

Key Words  Japans natural parks; natural environment protection system; resource protection; recreational use; data analysis; natural reserve system

自《關于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出将我国自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三类以来[1]，相关领域的学者对这三类自然保护地的定义和相互之间的关系进行了辨析与讨论。唐小平等认为国家公园在规模、代表性、保护管理严格程度及管理事权等几方面占主体地位[2]。刘李琨等认为国家公园与各类自然公园一样，也承担着重要的旅游价值[3]。苏航则指出，目前国家公园与自然保护区在管理方式与保护利用上相对趋同，造成了建设管理工作的困难[4]。总体而言，三类自然保护地的管理目标与保护利用强度及其之间的关系仍值得进一步探讨。

日本是亚洲首个建立国家公园的国家，也是自然环境保护历史较为悠久、制度较为健全的国家之一，其中以国立公园为顶层的三级自然公园体系是日本自然环境保护的重要手段。同时，日本在人地关系、环境约束与文化传统上与我国大多数地区相类似。以其百年历程之后的现状为研究对象，从各种数据分析入手，研究日本三级自然公园的要素保护与游憩利用的特征、关系与成因，可以为明晰我国三类保护地各自的管理目标和角色定位提供经验借鉴。

国内对日本自然公园体系的研究主要集中于对其发展历程、管理制度和公园计划等方面的简要介绍。吴正禔详实地阐述了日本自然公园与都市公园的起源和发展，对二者的概念及定位做了区分[5]。郦芷若与雍振华等则对自然公园的发展历史做了详细介绍，厘清其发展脉络[6-7]。杜文武以自然公园体系为对象，从类型、法律、区划、总体规划、行政管理、社会协作与资金保障等 7 个方面进行解析，并总结了日本自然公园体系的三大特征，是国内对日本自然公园体系较为全面的研究[8]。也有学者从立法、公园管理团体等主题进行解读，如赵凌冰等认为公众参与是对自然资源可持续管理的重大举措，能够有效解决复杂自然资源保护体制所带来的问题，并梳理了日本政府所采取的几项相关措施[9]。日本学者则更多从管理角度出发，探索对现行管理制度进行调整和改善的方法，如田中俊徳重点讨论了国立公园中自然保护制度的不足，从政策学的角度提出了“自然保护治理”的思路和基于主体间合作和适应性管理的管理框架，并建立了评价管理有效性的指标体系[10]。加藤峰夫则总结了近年来国立公园在管理上存在的问题，如管理人员和管理费用的不足，并提出了今后应当改进的方向[11]。总体来看，基于数据分析，探讨日本三级自然公园角色定位及相互之间关系的研究仍属空白。

一、日本自然环境保护制度中的自然公园

日本位于欧亚大陆的东部边缘，南北跨度约 3 000 km，包括从亚热带到亚北极地区的多维度环境。为保护多样的生态环境，日本依法设立了多类保护区，对现阶段已形成良好环境的地域予以指定，并对一定的开发行为进行控制，从而对其实行保护[12]。

在日本，这类自然保护地目前主要由环境省主管，但也涉及其他部门，如林野厅、文化厅等。经过长期建设，逐渐形成了各司其职、互相协调的自然环境保护制度。不同保护地保护主体各不相同，自然环境保全地域、自然公园等以保护生态系统为主;鸟兽保护区、生息地保护区等则主要保护野生动物及其栖息地;保护林以森林为保护主体，天然纪念物的保护对象则是具有科学价值的植物。保护强度也有所区别。同样是保护生态系统，自然环境保全地域整体保护强度较高，其中又以原生自然环境保全地域为最严格保护，自然公园的保护强度则稍低一些。

在各類自然保护地中，自然公园总面积最大，保护着日本 14.786% 的国土[13]，远超其他保护地，且兼具保护与利用两面[14]，是日本自然保护地中最具独特地位和作用的一类。其前身是 1931 年建立的国立公园制度。随着 1957 年《国立公园法》的废除和《自然公园法》的通过，三级自然公园体系正式建立。截至 2020 年，日本境内共指定自然公园 402 个。其中，国立公园 34 个，面积 2 194 9311 hm2;国定公园 57 个，面积 1 445 150 hm2;都道府县立自然公园 311 个，面积 1 948 730 hm2[13][15]。在资源保护与游憩服务两方面，三级自然公园承担了各自独特的职能与作用。

二、日本自然公园的保护

（一）保护规制力分析①

1.土地权属

由于特殊的历史因素和人地关系，日本自然公园内土地权属多样。尽管政府已通过向私人购买土地以落实对重要地段的保护，但公园内依然存在大量私有土地（见表 1）。对日本三级自然公园的土地权属进行统计可以看出，其国有地和公有地比例的下降与自然公园的管理级别相对应，也与其保护强度级别相对应。由此可以看出，私有地的增多意味着保护强度也有所降低。

2.保护分区占比

日本自然公园的保护分区模式将其陆地地域划分为特别地域与普通地域两类，在特别地域中又再划分为特别保护地区及第 1、2、3 类特别地域;海域则被划分为海域公园地区和普通地域。所有分区按照保护强度递减依次为特别保护地区、第 1 类特别地域、第 2 类特别地域、第 3 类特别地域和普通地域（海域公园地区近似于特别地域）。不同分区采取不同强度的限制和准入规定，不同公园同类分区规定相同。

详细对比三级自然公园各类分区占该级公园总面积的比率（见表 2），从中可以看出各级公园在保护规制力上的差异。特别地域在国定公园中的占比最高，但其中保留有特别突出的自然景观和原始状态的特别保护地区仅占 4.6%，而国立公园为 13.3%。事实上，在国定公园特别地域中占比最高的是只对农林渔业活动进行稍许控制的第3类特别地域，因此整体上国立公园的保护规制力更高，但两者并无多大区别。相比之下，都道府县立自然公园中特别地域占比仅为 36.1%，且无特别保护地区。总体而言，三级自然公园保护规制力呈逐级减弱的趋势。

（二）保护覆盖度分析

1.森林资源

日本是世界森林发达国家之一，其森林覆盖率仅次于芬兰，排第二位，约占国土面积的67.1%[18]。各级自然公园均有 75% 以上的区域被森林所覆盖，占总森林资源的 18.18%。但这也意味着，近八成的森林都不在自然保护地保护范围内。实际上，日本森林资源中占比为 69.42%的民有林无强制性保护措施[19]1，仅通过制定森林计划协调生产与保护。国有林则通过划定保护林和绿色廊道对部分森林进行保护[20]，但总量也仅占国有林总面积的 20.38%，其中部分还与自然公园重合。

天然林是森林资源中自然度较高②，较具有保护价值的部分，占森林总面积的 49.57%[19]1。自然公园覆盖了其中的 35.57%，占其区域内森林总面积的 68.86%[21]。可见虽有大部分的森林资源未受自然保护地的保护，但天然林得到了较好的保护，其也是自然公园的主要保护内容，其中尤以国立公园对天然林的保护作用最为突出。

2.野生动物资源

为保护野生动物，日本根据《鸟兽保护、管理及规范狩猎法》，指定了国家鸟兽保护区和都道府县鸟兽保护区，各鸟兽保护区与自然公园有所重叠。从面积占比看，全国的鸟兽保护有 47.42%[22]位于自然公园中，三级自然公园各自占比呈逐级递减的变化。从三级自然公园内鸟兽保护区占该级公园总面积的比率来看，三级自然公园各自占比均小于 30%，规模较小。呈国定公园>国立公园>都道府县立自然公园的规律。

自然公园保护了日本大多数野生动物资源，承担了重要的职能，其中国立、国定公园在野生动物的保护上作用突出。但从自然公园本身出发，野生鸟兽保护只是其中一部分内容，自然公园并不以保护单一物种或濒危物种为首要任务，物种保护另有鸟兽保护区及生息地保护区进行保护，这与自然公园所承担的游憩、教育功能相关，也与其保护主旨是综合的生态系统观念相关。

3.植物资源

日本除了将有科研价值的植物指定为天然纪念物进行保护之外，并未针对植物划定保护区。但其拥有极为丰富的食草动物区系，植物群落的生长情况关系着动物资源和生态系统，因此定期会对珍稀和濒危植物资源进行普查。在构成日本植物区系的植物群落中，规模、结构、分布等方面具有代表性和典型的，或极其脆弱，如果继续放任存续堪忧的种类，被定义为特定植物群落[23]。日本境内的特定植物群落共有 61.31%在自然公园覆盖范围内[24]，三级公园各自占比呈逐级递减的趋势，其中国立公园占比最多。

從面积占比上看，自然公园保护了大部分特定植物群落;从种类上看，各级公园所涵盖的濒危植物种类亦颇多。根据日本环境省 2007 年公布的植物红色名录，日本境内濒危植物共有 374 种[25]。三级公园均覆盖了近半数的濒危物种，其中，都道府县立自然公园与国立公园相当，保护了包括 14类极危与 39 类濒危植物在内总共 226 种濒危植物，是三级公园中最多的。

4.综合保护覆盖度

为了解三级自然公园的综合保护价值，采用指标赋值法对天然林、鸟兽保护区、特定植物群落等几类自然资源在自然公园中的分布情况进行分档赋值③。根据各类自然资源在 402 个自然公园中所占面积的百分比数据，将其按从大到小的顺序排列，应用 SPSS 23.0 软件的单变量频数分析法，分析每组数据的频数。并借鉴黄金分割选优理论和方法对每组数据进行分割，分别得到累计百分位数 62%、38% 的值，作为高、中、低档位划分的临界值。根据不同资源在自然公园中的分布情况对各个公园进行赋值，高档位区间赋值 1，中档位区间赋值 0.62，低档位区间赋值 0.38。将各类资源的赋值结果累计相加，利用 k 均值聚类方法对其最终结果进行一维聚类分析，将其相应的分为高、中、低 3 级[26]。如表 3 所示，在自然资源的综合保护覆盖度上三级自然公园呈逐级递减的规律。国立公园中属于高级别的公园占比最多，意味着大多数国立公园都拥有丰富而又珍贵的自然资源。国定公园中属于低级别的公园数量也较少，但大部分国定公园属于中等级别，在资源的珍贵性上略低于国立公园。县立自然公园则大部分属于中、低档位，只有少数具有较高的综合自然资源价值。

综上所述，在保护规制力上，三级自然公园呈逐级递减的规律。其中国立公园在土地权属及保护分区占比上都能保证有较强的规制力度。国定公园在各方面也都能保证一定的管控力度，但均比国立公园稍弱。都道府县立自然公园则整体保护规制力都较弱。在保护覆盖度上，自然公园对各类自然资源均有较大的覆盖度，特别是对于原生度较高、更具自然性和珍稀性的资源。其中国立公园在各类自然资源的保护上都承担着最重要的作用。国定公园在自然资源保护上与国立公园承担相近职能，但在某些资源的覆盖度上稍有不足。都道府县立自然公园因其分布广、面积大，补充保护着国立、国定公园所未能延伸到的地域，但其保护对象原生度较低。三级自然公园均有保护职能，各司其职。

三、日本自然公园的游憩利用

不同于自然环境保全地域，日本自然公园建立的目的不仅在于保护自然环境，游憩利用也是其重要的目的之一。日本自然公园的游憩利用设施包括集团设施用地和单独利用设施[27]1。

（一）集团设施用地

集团设施用地是自然公园中的一类集中用地，目的是在不进行大的自然改造的情况下，容纳一定数量的使用者[27]10。日本三级自然公园均可指定集团设施用地，但实际指定情况有所差别。在 34 个国立公园中，有 29 个公园指定了集团设施用地，比例为 85.29%[28];在国定公园中有 35 个，指定比例为 62.5%[29];在有明确公园计划的 198 个都道府县立自然公园中，则只指定了 49个，比例为 24.75%④。从集团设施用地的总面积与平均面积来看，国立公园内的集团设施用地远大于国定公园与都道府县立自然公园。呈国立公园>国定公园>都道府县立自然公园的规律。

除去都道府县立自然公园的区位因素之外，仍可以看出自然公园对于游客使用的预估及各级自然公园游憩利用服务的定位。国立公园与国定公园更趋向于划定集团设施用地以集中服务游客，都道府县立自然公园则相反。国立公园承担了较强的游憩功能，也发挥了较大的利用价值。

（二）单独设施⑤

单独设施是指所有除了集团设施用地之外的利用设施，在公园计划中单独设施大体上可被分为 8 大类。从①至⑧分别为户外游赏用地、住宿设施、信息服务设施、户外活动设施、交通相关设施、运输相关设施、公共服务便利设施以及文体展陈设施[27]16-23。在 402 个自然公园中，对有设施计划的共 282 个公园的单独利用设施进行分析（见表 4）。三级自然公园在单独设施总数上较为接近，但比较各级公园的平均设施数量，则明显呈逐级递减的规律，县立自然公园的在利用设施的建设上远低于国立、国定公园。

详细对比 8 类设施在三级自然公园中的分布情况可知，在游憩服务的定位上三者稍有不同。在第 ①、②、⑥ 类等与住宿、交通相关的设施中，呈国立公园>国定公园>都道府县立自然公园的规律，表明等级越高的公园提供了更多的长期停留游览可能。在 ③、⑤、⑦ 等提供公共便利服务的设施类别中，则正好相反，表明级别更低的自然公园如都道府县立自然公园更倾向于提供便民公共服务。在另外一些与户外活动、文体展陈相关的设施类别中，则是国定公园占主导。

综上所述，自然公园在利用设施方面的建设较为完备。从游憩利用设施的建设情况可以看出各级自然公园对于游客使用的预估及各级自然公园游憩利用服务的定位。国立公园与国定公园更趋向于划定集团设施用地以集中服务游客和减少对环境的影响，都道府县立自然公园则相反。对于单独设施而言，则可以看出设施类型分布上的不同，揭示出三级自然公园面向不同人群和不同游憩活动的服务职能。其中国立公园承担了较强的游憩功能，也发挥了较大的利用价值。

（三）游憩利用人数分析

自 1950 年起，日本每年都会对自然公园的使用人数作调查记录。从自然公园整体来看，利用人数一直呈增加的趋势，1991 年超过了 10 亿人，之后有减少的倾向，但随之又逐渐上升。2017年的利用者总数比前年增加了 1.6%，达到 9 亿 908 万人。其中，国立公园年利用人数为 36 747 万，国定公园为 29 321.9 万，都道府县立自然公园为 24 929.3 万[31]。

三级自然公园的历年利用人数虽有变化，但国立公园的利用人数一直都是最多的。国定公园与都道府县立自然公园的年利用人数则差别不大，但从平均年游客量来看，县立自然公园的游客量仅为80.61万人次，远低于国定公园。

为进一步考察日本自然公园保护与游憩利用的关系，将上述各个自然公园的综合保护覆盖度、单独设施数量与年游客量做相关性分析。结果显示，资源综合覆盖度与游客量基本无相关关系，与设施建设呈弱相关关系，表明自然资源的丰富程度一定程度上影响了利用设施的建设，但并非重要因素。但年游客量与利用设施的建设呈强相关关系，即自然公园中完备的利用设施是吸引游客到访的强有力因素，或是大量游客的到访促进了利用设施的建设。

详细比较三级自然公园中利用设施与年游客量的相关关系（见表 5），在国立公园中，二者的相关关系更为明显，而在国定公园中呈中等程度相关，在县立自然公园中呈极弱相关。表明在国立公园中，更倾向于完善利用设施建设以适应游客的服务需求，而在其他两级自然公园中该倾向则较弱。结合三级自然公园的资源分布情况，可以认为，在资源更为丰富的公园中，更倾向于建设游憩利用设施以服务游客，也更吸引游客。

四、结语

（一）日本自然公园特点

从以上对于日本自然公园现状的数据分析可以看出以下几点内容。

（1）自然公园体系是日本自然环境保护制度中重要但并非保护强度最高的组成部分。自然公园体系是日本自然保护地中占地规模最大的一类，覆盖了大部分重要的自然资源，是自然环境保护的主要手段，但并不是唯一及保护强度最高的形式。在其之上，有自然环境保全地域等保护强度更高的保护区，此外还有鸟兽保护区、保护林等专类保护地。

（2）自然公园兼具保护与利用职能。自然公园体系并未将保护和利用完全对立起来。三级自然公园之间的关系并非简单的“保护越强、利用就越弱”。越宝贵的资源也越更吸引游人，也更加具有自然教育的价值。特别是承担着最重要保护职能的国立公园，同时也承担着比较突出的提供游憩服务的功能。

（3）三级自然公园虽各有侧重，但是均体现了国家历史、社会、资源和保护体制的自身理念和特征。自然公园细化的保护地类别、尊重社会历史的保护规制、差异化的服务定位，确保了作为国土中“自然景观最独特、自然遗产最精华”部分的国家公园在培养国民自豪感以及服务于国民自然教育和游憩等方面作用的发挥。也使得自然公园在吸纳大量游客，且尚有原住民居住的情况下，还能保持着相对良好的自然环境。

（二）日本经验的借鉴

自《指导意见》发布以来，我国不断推进自然保护地建设，目前国内第一批 10 个国家公园试点也即将进入验收阶段。对于我国在建设自然保护地体系中正在面临的问题，或未来深化的方向，日本经验均可为我国提供一定的借鉴。

（1）如何处理国家公园保护主体与公益性功能的矛盾。我国目前的三类保护地设定是以国家公园为主体，强调其最高保护强度的同时，也指出其应发挥游憩的功能。但在目前的国家公园试点中，类似严格保护区、核心保护区等严格禁止人类进入的区域面积占比均较高，近半数试点均达到一半以上。相较日本国立公园特别保护地区面积仅占 13.3%，且其特别保护地区并不禁止游客进入，只是在行为管控上最为严格，我国国家公园试点过分强调在保护强度上的主体性功能，而其公益性的功能则无法得到较好的体现。

日本国立公园的保护与利用这一双重职能得以实现的原因，除了通过细化的保护地类别与细致的保护规制之外，也因为在自然公园之上还有其他自然环境保全地域及其他专项保护地。我国针对资源保护与提供服务功能这一矛盾，是否也应考虑另设保护强度更高的保护地，或是设立具有更强保护规制和相对单纯保护职能的自然保护区，而非将严格保护与游憩利用集于国家公园一体。

（2）如何设定适应复杂资源条件的自然保护地保护分区制度。我国现有国家公园试点除了长城国家公园之外，占地面积都较大。其中，三江源、大熊猫国家公园更是跨省域的超大型国家公园。并且国家公园试点内原有保护地类型多样，资源情况极其复杂。10 处试点基本均涉及 3 种以上的保护地类型，最多的为 6 种[32]6。但我国现行自然保护地的分区制度实行二分法，且自然公园全为一般控制区。对于我国复杂而不同的各地域特征，在管理上是否可行，是否符合我国复杂的自然资源分布状况及其保护需求的实际值得思考。

相较国立公园平均面积为 645.56 km2 的日本自然公园体系，其保护分区由最初的两类分区完善至今，不断细化。即使是保护规制力较弱的都道府县立自然公园，也可划分为两类大区，四类小区进行管理。说明基于历史与国情，两类分区无法满足管理需求。我国应在结合试点管控现状的基础上，借鉴日本制度，划定更细致的分区以管理复杂的资源。同时设置相对多样的二级分区，允许各国家公园根据自身情况在二级分类上进行选择匹配[32]7。

（3）如何看待单一旗舰物种保护与整体生态系统的关系。在我国目前的国家公园试点中，有东北虎豹、大熊猫等以旗舰野生动物及其栖居环境为主要保护对象的国家公园。但以单一物种而不是综合的景观生态系统划定国家公园保护范围及主要职能是否适合国家公园的整体目标，是否存在难以划定物种活动范围及如何兼容国家公园游憩职能的问题，这仍值得商榷。相较日本自然公园，虽然野生动物的保护也是其职能之一，但是自然公园并不以保护单一物种或濒危物种为首要任务，其保护对象是以包括人类在内的综合生态环境，物种保护另有鸟兽保护区及生息地保护区进行保护。

其次，在国家公园中对物种进行保护时，难以设立和判断达到保护目标的标准。并且过度突出单一旗舰物种的保护，是否会造成该地生态系统的失衡也值得思考。日本自然公园对于物种保护遵守的是在现状情况下的生态平衡，当出现某种种群由于数量过多而影响到生态平衡时，如日本尾濑国立公园因鹿群过多而破坏和扰乱了当地植物的生长，会采取人为干扰的行为进行恢复。其在物种保护管理及维持生态平衡上的态度与措施都值得借鑒。

注释

① 规制力为日文文献说法，意为管控的强度、力度。

② 日本将植被按照受人工干扰的强弱程度分为若干类，以植被自然度进行评价，其中 09、10 类为天然林与自然草原，自然度最高。

③ 相较森林资源，自然公园对天然林的保护作用更为突出，且为保证分析要素的一致性，不使用不具有具体分区区域的濒危植物物种数据。

④ 日本都道府县立自然公园的集团设施用地没有官方统计数据，这里根据各都道府县自然保護科在官网上的公示信息进行统计。

⑤ 利用设施又可细分为单独设施、道路及运输设施，由于道路及运输设施包含生产和管理性部分，本文不纳入分析。

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侯艺珍，唐军，

李亚萍，吴韵

东南大学