湖南出租汽车行业发展现状、问题与对策研究

孙翊锋

（中共湖南省委党校 公共管理教研部，湖南 长沙 410006）

出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式，已成为城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充。出租汽车行业的改革发展，既事关人民群众出行，也事关社会稳定大局。现阶段，湖南出租汽车行业总体上保持平稳有序发展，但也面临“打车难”、服务质量不高、行业不稳定等突出问题，迫切需要对出租汽车行业进行深化改革。本文在梳理湖南省出租汽车行业改革发展基本情况的基础上，着重剖析了行业中存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。

一、湖南出租汽车行业的发展现状

（一）行业发展初具规模

湖南出租汽车行业发展始于20世纪70年代末，相较于其他省份，起步较晚，发展较慢。90年代后，在城市化、市场化快速推进背景下，出租车汽车迎来了一个短暂的快速发展阶段，此后政府政策逐渐趋紧，出租汽车也一直处于缓慢发展状态。截至2020年底，湖南全省共有巡游出租汽车（以下简称巡游车）35 561辆，从事巡游车营运驾驶员63 398人，2020年完成客运量120 198万人次。近年来，网络预约出租汽车（以下简称网约车）在湖南快速发展，受到社会公众的普遍欢迎。截至2020年底，湖南全省共有132家网约车平台公司取得网约车平台经营许可，各地共发放网约车驾驶员证91 921本、车辆运输证26 373本①。出租汽车已成为城市综合交通运输体系的重要组成部分，承担着为社会公众提供个性化运输服务的功能，运输量虽占比不高，但对于完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业等具有重要作用。

（二）经营模式多元并存

巡游车经营模式包括公司化经营和个体经营两大类，实际可进一步细分为公司化经营（包括公车公营和承包经营）、挂靠经营和个体经营[1]。纵观国外一些城市巡游车的经营模式，主要分为三种：一是以公司化经营为主，如德国柏林、新加坡等；二是公司和个体经营并存，如美国纽约、日本东京等；三是以个体经营为主，如法国巴黎等。目前，我国巡游车行业主要采用公司化经营、挂靠经营和个体经营三种模式，在全国中等以上城市中，分别采用以上三种模式的城市所占比例约为26%、58%和16%。现阶段，湖南巡游车行业已形成公司化经营、挂靠经营、个体经营三种模式并存的局面，以公司化经营和挂号经营为主，其中公司化经营又主要以承包经营为主。例如，长沙、郴州、张家界等城市普遍采用承包经营模式，怀化等城市主要采用挂靠经营模式。

（三）行业监管初步规范

出租汽车行业是政府监管的典型行业[2]。从世界范围来看，各国或地区政府都或多或少地对出租汽车行业实施了监管[3]。在我国，中央层面在1997年确立了出租汽车行业监管的原则和方式。在中央政策指导下，各地纷纷将出租汽车行业纳入监管范围，湖南在1990年代末也形成了出租汽车行业监管的基本格局。2016年，全国出租汽车行业深化改革正式启动，中央对出租汽车行业的监管政策呈现新趋势。湖南积极贯彻落实中央决策部署，省级层面颁布了《湖南省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，14个市州也相继出台出租汽车行业改革意见和网约车监管政策，出租汽车行业监管进一步规范和完善。现阶段，省、市、县三级分别设置道路运输管理部门或城市客运管理部门，在当地交通运输部门组织领导下，具体承担本行政区域内出租车行业管理工作。在巡游车管理方面，出台了《巡游出租汽车经营服务管理规定》《湖南省城市公共客运管理办法》以及其他相关政策规定，主要采取市场准入、总量控制、政府定价以及服务质量监管等政策进行监管。对于网约车管理，根据《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》及其他政策法规，在数量和运价上实行市场调节、动态监测，在市场准入上采取“三证”（企业经营许可证、车辆运输证、驾驶员从业资格证）许可，并明确服务质量监管。

二、湖南出租汽车行业存在的主要问题

2016年以来，湖南在出租汽车行业深化改革方面进行了积极探索，但出租汽车行业在发展过程中长期积累的矛盾和问题仍没有得到根本性解决，如“打车难”问题仍存在，还出现了一些新情况和新问题，如新老业态矛盾突出等。

（一）供需矛盾较为突出，“打车难”问题仍存在

随着工业化、城市化进程的快速推进，城市人口容量急剧扩张和人民生活水平持续提高，对出租汽车服务的需求也随之大大增加，而各地对巡游车的总量控制政策未松动和对网约车的监管政策趋严，限制了出租汽车服务供给，进而形成了供不应求的紧张局面。根据《城市道路交通规划设计规范》对出租汽车数量提出的指导性标准，大城市每千人不宜少于2辆，小城市每千人不宜少于0.5辆，中等城市可在其间取值；按此换算，大城市万人拥有量不宜少于20辆；小城市万人拥有量不宜少于5辆。从湖南省14个地级城市出租车万人拥有量（见表1）来看，仅有张家界等少数城市符合指导标准，由此可以找到一些城市出现“出行难”“打车难”等问题的答案。

同时，在设施、路权、资金保障等方面许多城市的公共交通优先发展要求未得到很好落实，公共交通运力规模不足、运行效率不高、乘车环境不好等导致其吸引力不高，将部分民众出行推向了出租汽车，造成出租汽车服务需求量增大，进而加剧了“打车难”问题。此外，城市居民出行对出租汽车服务的需求具有典型“潮汐现象”，即高峰时打车人多，平峰时打车人少。如果以高峰时段需求确定出租汽车数量，必然导致平峰时段出租汽车数量供给过多，因而在特许制下城市交通早晚高峰时段出租汽车供给必然是不足的。

（二）巡游车改革不到位，多方利益未协调好

近年来，各地结合当地实际不同程度地推进了巡游车行业改革，并取得了一些阶段性成果，如2018年株洲通过明晰产权、两权合一、集约管理等举措逐步理顺了巡游车经营权管理制度。但总体来看，当前全省巡游车改革进展存在不平衡、不充分、不彻底的突出问题，巡游车行业的一些历史积弊尚未得到有效解决，涉及的多方利益仍未协调好，矛盾依然十分突出。一方面，尽管大部分城市已实现巡游车经营权无偿、有期限使用，但由于经营模式不科学，仍存在经营权权属概念不清、车辆产权关系模糊等问题，导致出租车公司与司机之间的利益纠纷多发频发。另一方面，在以“承包制”为主导的经营模式下，备受诟病的“份子钱”难以撼动，驾驶员负担较重，再加上运价制定和调整不灵活，一旦由于交通拥堵和非法运营抢夺市场等导致收入减少，就容易引起驾驶员的群访和罢运。此外，公司和驾驶员平等协商、利益共享、风险共担的分配机制尚未建立，“利益—风险”分配不对等问题依然存在，巡游车转型升级任重道远。

（三）新老业态矛盾突出，融合发展难度较大

巡游车和网约车的融合发展是大势所趋，但现实中新旧业态融合发展效果并不理想。现阶段，大部分城市巡游车转型升级和网约车合规化进展仍比较缓慢，新老业态公平竞争市场环境尚未形成，尤其是在两种业态错位发展和差异化经营并未真正实现的情形下，网约车与巡游车的比例严重失衡，新老业态矛盾的风险较大，大大增加了融合发展的难度。同时，囿于种种观念和管理上的掣肘，各地在探索新老业态融合发展方面的积极性和主动性不够，没有充分利用网约车的平台和技术优势来优化改造巡游车，巡游车网约化发展中普遍存在着平台利用率不高等问题，甚至还有相当部分的巡游车没有接入互联网平台。此外，巡游车与网约车在价格机制、司机管理、营运模式方面存在巨大差异，一旦打破界限融合之后，如何统一价格、规范司机管理，成为制约融合发展的首要难题。

（四）行业服务质量不高，与民众期望有差距

随着各项改革政策措施的落地，出租车行业的服务质量有所改善，但整体服务水平仍有较大提升空间。当前，出租车从业人员综合素质不高且流动性较大，安全意识和服务意识淡薄，职业技能和道德素养偏低，出租车服务水平与人民群众期望仍有较大差距，如拒载、议价、绕道、拼客、甩客等不规范服务行为时有发生，车容车貌“残破花”“脏乱差”不同程度存在等。同时，对从业人员的教育培训机制、监督考核机制、激励约束机制等尚不健全，导致出租车服务质量持续改进的动力不足。此外，政府对出租车行业投入不足造成出租车服务站、停车场、停靠点等配套设施建设滞后，出租车司机普遍面临着停车难、吃饭难、如厕难等问题，也给规范出租车经营行为、提升服务质量带来阻力。

（五）行业监管尚不健全，监管水平亟待提升

由于出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素，政府有效监管是行业健康有序发展的重要保障。但受信息缺乏等因素的影响，当前出租车行业不同程度地存在监管失灵现象。在监管体制方面，普遍存在出租车公司监管责任落实不到位、出租车行业协会自律作用未有效发挥、司机和民众未能充分参与等突出问题。在监管内容方面，政府监管与市场调节的关系尚未理顺，政府对出租车行业的监管仍集中在严格数量和价格管控方面，对服务质量和安全监管力度和手段仍比较弱和不足，没有更好地发挥市场竞争、价格杠杆等市场机制的重要作用。在监管法治方面，出租车行业法律法规建设滞后，存在法规内容过于原则抽象、立法层次较低、部分法律条文过时等问题，行业监管的法律法规依据不太充分；多部门联动监管执法体制机制尚未建立，再加上执法手段落后和执法成本过高，行业监管执法效率和效果较差。在监管手段方面，出租车行业科技信息化投入不足，缺乏统一的信息化监管平台，使得行业监管缺乏“数据抓手”；车载智能终端功能单一、技术落后，无法顺应当下“互联网+高标准”的先进监管模式，急需升级改造。

三、湖南出租汽车行业高质量发展的对策建议

出租车行业的改革发展是一项复杂的系统性工程，要从人民群众出行根本利益出发，充分发挥市场机制作用和政府引导作用，推进出租车行业结构性、深层次改革，切实提升服务水平和监管能力，促进出租车行业高质量发展，更好地满足人民群众的个性化出行需求。

（一）构建多样化、差异化的出行服务体系

构建多样化、差异化出行服务体系是推进出租汽车行业高质量发展的前提基础。一是优先发展公共交通。构建层次分明、与市民多样化出行需求相匹配的常规公交体系，有条件的城市可有序推进轨道交通系统建设，提高公共交通的运输能力；加大政府投入，保障公共交通路权优先，提升管理和服务水平，增强公共交通的竞争力和吸引力。二是适度发展出租汽车。根据城市实际情况和特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑出租汽车里程利用率等因素，科学制定完善出租汽车发展规划，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立实时监测和动态调整机制，有条件的城市可探索建立巡游车供需关系直接由市场调节的机制，使运力规模与市场需求相适应。三是精准调配运力分布。加快智慧型城市交通大脑建设，应用视频监控、大数据分析等技术准确及时地掌握出租汽车的总体运营情况，自动计算客流运力关系，实时推送供需信息，实现供需匹配精准化。

（二）理顺巡游车行业内部的利益主体关系

理顺巡游车行业内部利益主体关系是推进出租汽车行业高质量发展的当务之急。一是改革巡游车经营模式。理顺巡游车企业与承包经营者或驾驶员的权属关系，有条件的城市可在明晰产权的基础上，探索将巡游车经营权和车辆所有权一同归属于企业或驾驶员个人，实行公车公营模式或集约管理模式；鼓励各地探索利用互联网技术，更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。二是健全利益分配机制。督促出租汽车经营者与驾驶员依法签订劳动合同或经营合同，加强合约治理，保护驾驶员的合法权益；积极引导出租汽车企业、驾驶员等各方主体通过平等协商的方式，合理确定并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务，减轻驾驶员负担；积极推行电子支付和车载终端升级改造，探索“固定投入成本开销+营运收入提成”的具体的新型收入分配方式。三是理顺巡游车运价机制。建立出租车运价协调工作机制，推动巡游车运价市场化改革，加快建立常态化的巡游车运价动态调整机制，根据市场供需关系和运营成本，科学制定、及时调整巡游车运价水平和结构，有条件的城市可探索实行巡游车政府指导价。

（三）推进巡游车和网约车的深度融合发展

加快推进新老业态融合发展是实现出租汽车行业高质量发展的必然要求。一是借势“互联网+”，助力巡游车网约化。加快实施数字化战略，推进数字技术与巡游车服务的有机结合，在全省巡游出租汽车行业推广数字智能化、网约化、线上线下一体化工程，逐步实现巡游车“巡约”一体的融合；积极引导和支持巡游车企业建设信息服务平台或整合信息资源，与第三方网络平台合作开展网络招车等服务，让巡游车既可以通过路面扬招，也可以通过电话叫车、网络叫车等方式提供服务；借鉴网约车服务模式,建立巡游车网上支付和评价体系，通过巡游车网络约车、智能定价、电子发票、运力分配热力图、网上评价、网上支付等技术，探索形成新的营运模式，加快实现巡游车网约化。二是强调差异化，推动新老业态错位发展。在服务方式、车辆标准、价格机制和服务标准等方面对巡游车和网约车作出区分，实行错位经营和差异化发展，构建既相互独立又相互补充，相得益彰又和谐稳定的多样化出租汽车服务体系。三是注重公平性，营造良好市场环境。采取“一松一紧”的改革策略，对巡游车以政策“松绑”为主，对网约车以规范为重，通过统一准入条件（如统一驾驶员从业资格管理）、转变价格管理方式（由政府定价向政府指导价过渡）等改革举措，营造公平竞争市场环境。

（四）建立提升服务质量的常态化机制

建立和完善出租汽车服务质量持续改进的长效机制是推进出租车汽车行业高质量发展的重要抓手。一是健全教育培训机制。发挥出租车公司教育培训主体责任，推进教育培训常态化，强化从业人员的法制观念和服务意识；合理规划教育培训内容，不断改进教育培训方式，提高教育培训的针对性和有效性。二是改进监督检查机制。强化企业经营主体责任，形成“驾驶员向企业承诺，企业向社会承诺”的服务责任链条，并督促企业建立管理人员与驾驶员对应的网格化管理责任制，实现服务质量责任落实到具体管理人员；通过出租车视频监控、智能终端等信息化管理手段，对出租车日常服务进行全方位、全流程监督；投诉处理常态化，及时处理反馈乘客的投诉举报，发挥社会监督作用；采取流动巡查和驻点监管、明查和暗访相结合的检查方式，加大对拒载等违规经营服务行为的查处力度。三是优化激励约束机制。完善企业和驾驶员诚信考核机制，建立红名单（守信名单）、黑名单（失信名单）制度以及省域内名单共享机制，形成“守信激励、失信惩戒；一处失信、处处受限”的诚信机制；创新驾驶员服务质量动态考核制度，建立以考核结果为依据的奖惩机制和退出机制，对考核优秀和考核不达标的驾驶员分别进行奖励和惩罚，及时清退那些严重违法且屡教不改的驾驶员。四是形成人文关怀机制。将出租车综合服务区、停靠点、候客泊位等服务设施纳入城市基础设施建设规划，妥善解决出租汽车驾驶员在停车、就餐、如厕等方面的实际困难；打造人性化的出租汽车企业文化，为生活有困难的驾驶员提供便利条件和生活关怀，增强驾驶员的职业认同。五是建立党建引领机制。坚持以党建为统领，落实党建责任制，抓好党支部建设和党员管理，并积极探索党建与行业管理融合发展，引导广大出租车党员驾驶员在服务质量提升中发挥先锋模范作用；开展服务质量竞赛活动，褒扬奖励模范驾驶员，提升驾驶员职业荣誉感和服务获得感，形成行业核心价值观。

（五）完善出租汽车行业的政府监管体系

构建科学合理的政府监管体系是推进出租汽车行业高质量发展的重要保障。一是利用技术赋权重塑行业监管格局。充分利用数字技术赋权各利益主体提升其参与和协同能力的价值，推动建立政府监管、公司履责、行业自律、社会监督等多主体参与的多元共治体系[4]；要加快研究建立多部门联合监管工作机制，加强部门间协同配合，形成监管合力。二是坚持竞争导向优化行业监管框架。通过建立运力和运价动态调整机制，充分发挥市场机制的调节作用，有条件的城市可放松数量和价格管制，逐步实现由市场机制调节；将监管重心落脚到服务质量监管上，落实以服务质量和信誉为导向的经营权配置、管理和退出制度，建立“公车公营”与“单车自营”并行的市场准入机制，以移动互联网技术引导个体经营者实行集约化管理，建立化整为零的精准退出机制。三是依靠技术赋能提升行业监管能力。加快建立集中统一的信息化监管平台，将出租车公司和司机的基础信息、运营信息、定位信息、服务质量信息等关键信息接入监管平台，为行业监管提供强有力的数据支撑；积极推广车载智能终端，集成智能计程计时收费、全时全景视频监控等功能，提升出租车行业信息化、科技化水平，从技术手段上规避议价、绕道等违规服务行为；以大数据、云计算等技术手段，开发线上采集数据的自动筛查功能，结合人工抽检核查和线下精准执法，实现出租车服务的全过程、全方位监管。四是运用法治思维改善行业监管水平。加快完善出租车行业监管的法规规章和标准规范，在具有立法权的城市可考虑制定符合当地实际情况地方性法规，形成较为完善的行业监管法律法规体系，实现行业监管有法可依、有章可循；强化制度执行和监督，建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制，积极探索“大数据分析+线上执法”等新型执法模式，不断提高执法效率和效果。

注 释：

①巡游车和网约车的数据均由湖南省道路运输管理局出租车管理科提供。