城镇老旧小区改造提升城市品质促进城市更新路径探索
——以彭水自治县为例

邓光庆

(重庆市彭水县规划和自然资源局 重庆 409600)

2020年7月，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），全国各地都在不断推进城镇老旧小区改造这一重大民生工程和发展工程，不断深入贯彻落实习近平总书记关于城市工作的重要讲话精神，坚持以人民为中心，推动高质量、高品质生活，加强城市有机更新，促进城市品质提升。因此，如何利用这一契机，补齐城市发展中的短板，改善人民的生活环境，提高民众的生活质量具有非常重要的研究意义。基于此，本文以彭水自治县为例，分析调查彭水自治县老旧小区现状及存在的问题，以“城镇老旧小区改造提升城市品质促进城市更新路径探索”为题进行研究，提出彭水自治县老旧小区改造的对策建议，以期为今后老旧小区改造工作提供借鉴[1]。

一、彭水自治县城镇老旧小区现状及存在的主要问题

（一）彭水自治县城镇发展现状分析

彭水自治县位于重庆市东南部、乌江下游，行政辖区3903平方公里，功能区定位为渝东南生态保护发展区，辖3个街道、18个镇、18个乡，2019年，彭水县户籍人口70.02万，常住人口47.86万，2010年到2019年间，彭水县历年常住人口有所递减，但城镇化率却逐年上升，2019年全县常住城镇人口18.38万人，城镇化率达到38.40%。

全域建设用地117.58平方公里，城镇建设用地17.19平方公里。彭水自治县基本构建成了“一心、两带、三片区、六重点”的城乡发展格局，“一心”即老城、新城、蚩尤九黎城一体化融合发展的中心城区。

2016—2018年，靛水新城快速建设，整体规划范围8.19平方公里，规划人口8万人，大量房企入驻，进展势头迅猛。但新城仍未成型，绝大部分人口仍然主要集中在老城，大量公共服务功能仍然由老城承担，交通拥堵，公共资源配备不足，城市建筑拥挤散乱，大量的老破小仍然存在，城市风貌有待进一步提高。

（二）彭水自治县老旧小区现状分析

城镇老旧小区主要是指城市内或县城内建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。彭水自治县老旧小区主要集中在老城，即绍庆街道和汉葭街道两个街道所辖范围内，彭水旧城区以乌江河为界限，乌江河以东的城区范围属于汉葭街道，乌江城以西的城区范围属于绍庆街道。通过到现场实地走访调研发现彭水自治县老旧小区存在以下方面的问题，现总结如下：

1.数量多且分散

经初步排查，彭水自治县城镇范围内老旧小区共85栋，涉及户数2839户，40.41万平方米，绝大部分都属于独栋住宅楼，分散于各个社区，且夹杂着很多早期国有土地上的自建房屋，绍庆街河堡社区14栋、滨江社区4栋、汉葭街道渔塘社区10栋、沙沱社区2栋、鼓楼社区34栋、石嘴社区21栋。

2.房屋年代久远，城市风貌差

彭水县老旧小区大多建于70、80、90年代，绝大部分都是老国企家属楼院，单位集资建房楼，这些住宅区建筑密度大，规划设计落后，结构老化，房屋破旧，屋顶漏雨，墙体脱落，电气线路老化，小部分沿街门市与楼层配备灭火器与消防栓，其余基本无消防设施，楼道堆放旧家具等木质杂物，影响通行与救援，仅临街面可供消防车通行，消防安全隐患大，环境脏乱差，离居住区一定距离才设垃圾收集点，建筑出入口占道经营多，内部基本不通机动车，停车场匮乏，配套设施严重落后、社区服务设施不健全，人民生活幸福感差。

二、彭水自治县城镇老旧小区改造实施的必要性

彭水县旧城区控制规划范围8.48平方公里，却承载着十几万常住人口，城区交通系统不完善，居民出行条件有待提升；城市建筑拥挤散乱，居住品质急需提高；公共服务设施供给不合理，服务水平尚需提高；公共空间不成体系，品质不高；城市特色不够突出，风貌形象有待提升，城市发展中存在着的这一系列问题，在棚户区改造政策收紧，不再大拆大建的大环境下，城镇老旧小区改造则成为了当下提升城市品质，促进城市更新的一个重要抓手，只有通过这种微改造，通过“绣花”的功夫，结合城市设计，系统性做好生态修复、城市修补，完善老旧小区功能配套，才能进一步提升居住水平，提升城市品质。

三、彭水自治县城镇老旧小区改造工作进展

2020年，全国老旧小区改造工作在各地方实施推进，彭水自治县对绍庆街道原劳动局宿舍楼、汉葭街道原粮食局宿舍楼和原综贸公司3处老旧小区实施了改造工程，改造的内容主要是外墙面排危整治、消防设施设备更新以及屋面翻修等改造工作，这三处老旧小区改造提升了房屋的使用功能，改善了居民的居住条件，让群众出行更加安全、放心。但是在改造过程中，出现了资金困难、部分群众不予配合，项目包装上存在一定难度、改造内容简单等一系列问题，仍需在下一步工作中吸取经验，拓宽思路，充分利用老旧小区改造这把剑，做好城市“双修”，真正提升人民的获得感、幸福感。

四、彭水自治县城镇老旧小区改造路径探索

（一）老旧小区改造工作的原则

1.坚持“以人为本”

老旧小区改造作为惠及民生的工程，目的是满足人民对美好生活的需要，为老百姓创造更加安定、美好、和谐、幸福的居住环境，在改造中必须关注老百姓自身的需求，建设者的一切活动都要兼顾老百姓的利益。虽然是在政府主导下展开的改造工程，但是在整个规划设计、改造内容、建筑材料、技术工艺、以及后期物业管理等方面都要有业主参与，要充分体现民意[2]。

2.坚持“规划引领”

秉承先规划，后建设的原则，以社区为研究范围进行整体谋划，加强老旧小区改造的精细化设计，充分挖掘利用小区或街区的存量资源，在城市风貌特别管控区、重点管控区，应充分结合城市设计，因地制宜，多措并举，完善公共服务设施，整合优化公共空间资源，实现城市修补和有机更新[3]。

3.坚持“建管并重”

城镇老旧小区规划是一项非常综合的社会空间规划。它不仅仅是空间地域范围内的改造，是经济、社会、环境相协调的一个可持续发展过程，决定着城市治理能力的提升，老旧小区的“共建共治共享”与“共同缔造”等理念都与城市治理密不可分。城市一直在变化，老旧小区改造的需求也一直存在，这就势必要求建立一种老旧小区相关法律法规、相关标准规范、政策机制的制定以及基层治理的提升等方面的长效机制。

4.坚持文化传承

城市发展日新月异，历史性街区巷落被钢筋水泥砖房所代替，具有地方特色的，承载着文化印记的历史建筑越来越稀少。留住历史建筑，可以延续城市文化的血脉，可以丰富城市建筑生态内涵，可以感受某个时代的政治、经济、文化气息。老旧小区改造在兼顾完善功能的同时，更应注重历史文化的传承，保护历史街区，改善居住条件，提高环境品质的同时，更应展现城市特色、延续历史文脉[4]。

（二）老旧小区改造工作的基本路径

1.建立长效组织保障机制

为有序开展城镇老旧小区改造工作，彭水自治县成立了由分管副县长任组长，县政府办联系副主任、县住房城乡建委、县发改委、县财政局、县规划和自然资源局主要领导任副组长的城镇老旧小区改造提升工作领导小组，明确了成员单位及部门的职责，并确定县城投集团作为项目业主，具体负责每个项目改造提升的组织实施，鼓励规划、勘察、设计、项目管理等专业机构、社会组织作为技术支撑单位参与老旧小区改造和社区服务提升工作。

2.确定改造研究范围

针对不同的改造提升内容提出相应设计方案的研究范围：

完善公共服务设施、市政基础配套设施以及公共空间布局的，应以社区为研究范围，结合旧城控制性地块规划、宗地权属、道路、自然山水、物业单元等空间边界适度优化。

提升空间风貌的，应以沿街、滨水等连续且相对完整的界面为研究范围，乌江、郁江两岸沿江、城市道路两侧、山城步道沿线、城市阳台对景区域等城市主要景观面的建筑，应做外立面的改造。

增设门厅、楼梯、电梯、厨卫的，应以建筑楼栋为研究范围。

完善开放式小区物业管理的，应以划分物业单元为最小研究范围。

3.明确改造内容

城镇老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类三类。基础类改造，主要包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等，目的主要是完善基础设施，满足居民最基本的生活需求；完善类改造：主要包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等，目的主要是完善配套设施、提升小区整体环境；提升类改造：包括增加社区养老、托幼、家政、卫生防疫等，目的在于提升社区公共服务水平；改造内容丰富，涵盖了居民日常生活的方方面面。老旧小区改造牵涉人员广，涉及户数多，群众意见不好统一，很难有满足所有人意愿的方案。在改造实施过程中应充分征求居民意愿，按照菜单式选择改造内容，充分发挥党建引领基层社会治理的作用，做好组织工作，协调各方诉求，平衡各方利益。

4.合理制定改造方案

老旧小区改造，应由专业人员进行实地走访调查，充分了解民意，再交由专业的设计公司进行高标准设计，每个小区根据改造内容的不同，设计制定不同的改造方案。彭水自治县具有它独特的一面，和大城市有所不同，彭水县域内老旧小区规模小，绝大多数为独栋楼，那么在改造中就要充分运用城市更新和街区更新思维。将多个小区联合，共享一些空间资源，或者结合周边街区充分挖掘存量空间资源，就近为居民提供托幼、养老、商业、休闲等服务，将分散的资源进行打包提供整体服务，形成服务片区，扩大更新空间范围，使每个小区都能享受完整的配套服务设施，只有整合资源，才更有利于打造完整社区，也更容易吸收社会资本，形成规模效益，老旧小区改造才能形成良好的可持续发展模式[5]。

彭水县老国税局宿舍楼、老物资局宿舍楼都位于绍庆街道河堡社区，并在相邻的旧城控制性详细规划地块范围内，编制项目改造方案要充分整合资源，以多个小区衔接的城市街区为编制范围，共享空间资源，以旧城控制性详细规划为统领，结合节点改造，危房收购，零星拆建等，为小区配备相应的公共服务设施配套，完善城市交通路网及市政配套设施，增加城市公共空间，美化临江面、临街面等城市重要景观节点，提升环境品质。

彭水县历史悠久，早在春秋战国时期，这里就孕育了古老的“黔中文化”，充分挖掘历史文化资源，提升城市人文内涵，促进城市更新，为城市留下印记，为人们留下乡愁，这也是老旧小区改造中应遵循的原则。在2020年彭水县城市建设中，道路交通节点改造使整个城市面貌得到了进一步的提升，汉葭街道十字街、南门洞、豆芽湾，乌江三桥节点改造工程，扩宽了城市道路，改善了交通拥堵的现象，提升了人民幸福感，而在今后的老旧小区改造过程中，要充分结合城市道路节点改造形象提升工程，挖掘历史人文资源，将彭水北滨路的码头、遇仙桥、童家院子、张家院子、天津路、红军渡广场等一系列历史文化资源串连成线，改造老旧小区整体提升城市品质的同时，要充分保护城市地域人文特色，塑造特色历史文化景观，把彭水自治县建设成为具有独特魅力和历史文化气息、宜居宜憩的特色旅游城市。

5.多方位、多渠道筹集资金

目前，彭水县老旧小区改造资金主要来源于中央财政资金补助，居民自筹。资金缺乏成为老旧小区改造中最大的困难。多方位筹集资金，合理利用小区资源进行二次开发是推动老旧小区改造长效运行的有效途径。

由于居民对改造后价值提升效果缺乏信心，出资意愿较低，大部分资金靠财政补贴，资金来源单一，财政吃紧，量大面广的老旧小区改造仅靠政府，远无法弥补巨大的资金缺口。所以，要加大老旧小区改造项目的包装，充分挖掘老旧小区改造产生的收益，如物业管理费、停车费、公共区域广告收益、闲置空间改造提升带来的其他商业租赁收入等，向上积极争取专项债券融资、银行贷款融资、社会企业出资等多渠道资金的筹集。

6.加强建后管理

对具备条件的老旧小区，可由街道办事处指导成立业主委员会会居民小组，通过业主委员会引进物业服务企业实施专业管理；不具备条件的，由街道办事处组建社区物业管理中心，通过业主大会或者居民会议等方式听取居民意见，提供日常保洁、设施设备维护、公共秩序维护等物业服务；对不具备成立物业管理中心的，可通过业主大会或者居民会议等方式，共同实施居民自治物业管理。只有提前谋划好改造后的管护养护，并注重维护保养的有效性，建立长效管理机制，才能确保改造后有人维护，有人管理，才能真正提升居民对美好生活的需要[6]。

虽然在老旧小区改造过程中会遇到资金筹集难，老百姓利益诉求不同不支持不理解，电力、通信等由专营公司负责部分重复施工、协调推进难，建筑分散项目包装难等一系列问题，但是通过老旧小区改造，既能解危除险，保障居住安全，又能提升居民居住环境，改善居住条件，也有利于改善现有城市面貌，促进城市更新，这是顺应时代的发展，也是一项重大的民生工程和幸福工程，要将老旧小区改造认同为一次“建设性的再造”，要让这次全民行动得到真正贯彻与落实，要让城市空间品质和文化品质得到同步提升的同时，使居住其里的人们生活更加美好幸福。