健全新阶段分层分类社会救助体系

周恒新

全面小康社会的建成，意味着现行标准下的绝对贫困已消除，但在推进共同富裕的进程中，总有一部分人因各种原因依靠自身努力难以摆脱困境。这时就需要社会救助等兜底性、基础性的制度安排给予其帮助，这也是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的突出体现。立足新发展阶段，党的十九届五中全会明确提出健全分层分类的社会救助体系;中央和我省先后出台了关于改革完善社会救助制度的意见及实施意见，为改革完善民生兜底保障制度明确了任务，规划了路径。面对民生保障的新阶段新形势，面对中央和省委的新部署新要求，面对困难群众的新需求新期待，改革社会救助制度、完善社会救助体系势在必行，任重道远。

统筹资源打造综合救助格局

2014年江苏省政府颁布《江苏省社会救助办法》以来，我省已基本形成了涵盖低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度和社会力量参与的“8+1”社会救助制度体系。随着经济社会发展进入新阶段，要从制度体系、管理机制、救助主体、发展方向等方面统筹救助资源，构建“政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力”的社会救助“大”格局。

健全社会救助制度体系。在“8+1”社会救助制度体系基础上，进一步完善以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类的社会救助制度体系，兜牢基本民生保障底线。重点完善低保对象、特困供养人员认定办法，制定低收入家庭、支出型困难家庭认定办法。根据困难群众困难程度和致困原因可以划分出三个救助圈层。核心层是低保对象和特困人员，再外层是低收入家庭和支出型困难家庭，对这两层人员根据实际困难程度“给予相应基本生活救助或医疗、住房、教育、就业等专项救助”;最外层是全体公民，在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、突发公共卫生事件或其他特殊原因，导致基本生活暂时陷入困境时，给予急难社会救助。分层救助可以有效化解“低保捆绑”和“悬崖效应”，使各类困难群众都能及时得到救助。

加强相关部门联动协作。现实中，因社会救助相关政策措施分布在不同的部门，资源分散、条块分割、政策碎片等问题依然存在，信息沟通协调不畅，数据共享程度不高。因此，要强化“党建+社会救助”，健全“党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与”的工作体制;完善社会救助联席会议制度，特别是要进一步健全县级困难群众基本生活保障工作协调机制，整合相关部门力量，及时研究解决问题;依托大数据共享交换平台，建立社会救助资源库。通过强化联动、规范协作，完善社会救助运行机制，推动实现社会救助的部门协同、资源统筹、政策联动、信息共享。

引导社会力量参与社会救助。慈善组织、社工机构、志愿者等社会力量是政府社会救助制度的重要补充。2020年江苏省民政厅积极动员慈善组织开展向贫困家庭赠送“家电包”活动，共募集慈善资金1440万元，惠及苏北12个省重点帮扶县（区）2.4万户贫困家庭，有效改善了困难群众生活条件。下一步要坚持共建共治共享，注重发挥多元主体在贫困治理中的作用，通过推进政府购买社会救助服务、落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除等政策，大力发展慈善救助，积极发展社会救助领域社会工作和志愿服务，推动救助主体多元化、方式多样化。加强资源链接，构建救助帮扶供需互动平台，将政府与社会的救助资源、救助服务与困难对象实际需求进行匹配，开展清单化管理，多维度精准帮扶困难群众，形成政社互动互补的合力。

推进社会救助服务均等化。十九届五中全会对城乡统筹、区域协调发展都提出了明确要求。目前江苏低保标准以设区市为单位已全面实现城乡一体化，为救助服務均等化打下了良好的基础。下一步要推进社会救助在制度、机制、政策、管理、服务等方面城乡统筹，加强与乡村振兴战略衔接，及时对符合条件的农业转移人口提供相应救助帮扶。加大对苏北地区支持力度，逐步缩小苏南、苏中、苏北社会救助发展差距。

“兜底+拓展”丰富救助服务内涵

社会救助在脱贫攻坚奔小康中充分发挥了兜底保障作用。全省低保平均标准达到每人每月771元，最低标准达到每人每月610元;全省255万建档立卡低收入人口中，有80.1万人通过低保实现兜底脱贫，有8.9万人通过特困供养实现兜底脱贫，共占脱贫人口的35%;7.8万易致贫易返贫监测对象中，28%的易返贫对象和23%的易致贫对象已纳入兜底救助。教育、就业、住房、医疗等救助工作共同推动，“两不愁、三保障”水平不断提升。但当前还存在救助覆盖面不宽、救助方式单一、服务内容较少等问题，亟待在今后一段时期加以解决。

增强社会救助兜底功能。立足社会救助“保基本、托底线”的功能定位，进一步完善各项救助制度，确保“应保尽保、应救尽救”。低保方面，实行“按户保”和“按人保”相结合，对“城乡低收入家庭中的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人，以及患有户籍所在地县级人民政府相关部门认定的重特大疾病的人员”，参照“单人户”纳入低保。特困供养方面，“将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁”，着力提高集中供养服务能力，加强失能（失智）特困人员集中照护，对分散供养人员开展委托照料服务。临时救助方面，及时总结各地实践经验，推动疫情防控中的临时救助举措常态化，在申办过程中逐步取消户籍地、居住地限制，探索由急难发生地实施临时救助。专项救助帮扶方面，在做好教育、住房、医疗、就业、灾害等专项救助的基础上，开展司法救助，完善困难群众节日补助，加强身故困难群众基本殡葬服务保障，推进残疾儿童康复救助、困境儿童分类保障、残疾人两项补贴等工作。

制定社会救助梯度标准。救助标准的设定，直接影响保障水平的高低、保障人群的覆盖面以及救助制度的可持续性。中国已实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，人均GDP也将从1万美元向更高水平跃升，江苏2020年的人均GDP已超过1.8万美元。随着经济社会不断发展和国民收入水平持续提高，人民群众更加关注生活的品质和服务的质量，因此困难群众的认定标准和救助水平也要进行相应调整。要坚持“尽力而为、量力而行”的基本原则，合理确立社会救助标准并建立正常的增长机制。要立足我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，既要尽心尽力为群众解困，也要根据江苏经济发展和财力状况，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，稳步提高社会救助水平，推动实现救助服务对象利益最大化。逐步建立健全“与居民人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制，按照上年度全体居民人均消费支出的30%—40%，制定当年度低保标准”。同时，以低保标准为基准，确定特困供养标准、低收入家庭帮扶标准等，形成与经济社会发展相适应、梯度合理的基本生活保障标准体系，既保障困难群众基本生活，又不吊高胃口，合理引导社会预期。

拓展社会救助服务方式。传统的社会救助方式方法以发放救助金和实物、减免相关费用等为主，渐渐已不能满足人民群众对“美好生活”越来越高的要求，亟须转变工作理念，改变单一模式，积极发展服务类社会救助，建立“物质+服务”的社会救助模式。基于救助对象的实际状况做好需求评估，针对不同对象的差异化、多样化需求，通过政府购买服务引入社会组织、专业社工、慈善力量、志愿者等多元主体提供救助服务。比如，对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料服务;对社会救助家庭中学龄阶段的未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴等服务;对社会救助家庭中有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶;对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等精神层面的救助服务，等等。推行从物质和现金救助转向物质类保障和服务性救助相结合的模式，体现的是从“生存”到“生活”再到“发展”的理念变化，有助于实现政府兜底、社会参与、个体增能的良好互动。

提升能力健全救助工作机制

社会救助工作直接面向群众。深化社会救助改革，构建行之有效的救助工作体系，必须回应群众关切，聚焦群众需求，做到解民忧、纾民困、暖民心。一直以来，普遍存在基层经办服务能力不强、服务难到位等问题，与社会救助依法、专业、高效的要求不相适应。2019年以来，江苏省民政厅开展“温情社会救助改革”，推出以申办救助“只需跑一次、无需开证明”、构建弱有所扶大救助体系等为重点的7项改革举措，“简”程序，“快”响应，“缓”退出，“暖”服务，不断深化社会救助领域“放管服”改革，着力提升社会救助“温度”，增强困难群众的获得感、幸福感和满意度。在此基础上，要继续深化改革措施，着力提升救助服务能力，确保救助政策在“最后一米”的执行效果。

深化救助领域“放管服”改革。全面推行“一证一书”，即只需提交居民身份证和家庭经济状况核对授权书就可以申请社会救助，加强政府部门间信息共享，取消不必要的、通过共享可以获取的证明材料，让数据多跑路、群众少跑腿，实现社会救助申请“只需跑一次、无需开证明”。建立健全社会救助主动发现机制，充分发挥“大数据+网格化+铁脚板”的作用，强化多主体、多层面、多渠道的主动发现，由申请救助向“申请救助+主动发现”转变。有效发挥村（社区）组织作用，建立第一道主动发现工作网络;开通社会救助服务热线，畅通求助绿色通道;通过来信来访、走访调研、定期排查等，拓宽主动发现渠道。优化、簡化社会救助审核确认程序，有条件的地区可按程序将低保、特困供养等社会救助审批确认权限下放至乡镇（街道）一级，还可以探索开展异地受理基本生活救助申请。

推进救助服务管理“智慧化”转型。依托大数据共享交换平台，建立完善社会救助资源库，统一汇集、互通共享多元力量开展救助帮扶的相关信息。推进社会救助家庭经济状况核对平台升级改造，持续提升救助对象认定的精准度，最大限度地避免“漏保”“错保”等情况发生。加大现代信息技术在社会救助领域的运用力度，重点开发移动端应用，推动实现救助事项“掌上办”“指尖办”，让群众享受到方便快捷的救助服务。建立监测预警平台，与医保、公安交通事故处理、消防等部门实现信息共享，及时发现遭遇急难的困难，对困难群众做到早发现、早介入、早救助。

健全基层社会救助工作网络。机构设置上，推动在县（市、区）成立社会救助综合服务中心，在乡镇（街道）行政服务中心建立社会救助综合服务窗口，在村（社区）依托便民服务中心设立救助帮扶工作站（点），实行救助帮扶事项统筹办理，将工作触角延伸到困难群众身边。运行机制上，建立并推广“全科社工”“一门受理、协同办理”，统一经办服务，形成申请人提交申请、乡镇（街道）一门受理、县级社会救助综合服务中心派单分办、相关职能部门分别办理、县级社会救助综合服务中心汇总反馈的服务模式，实现“只进一扇门，能办所有事”的目标。人才队伍上，加强经办服务队伍建设，打造与社会救助保障公共服务要求相适应的专业队伍。

习近平总书记深刻指出：“民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。”社会救助工作是民政工作“兜底性”的直接体现，是党和政府与民心间的桥梁。全省各级民政部门将坚持以人民为中心的发展思想，以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点，构建与江苏经济社会发展相适应的分层分类的社会救助体系，在高质量做好兜底救助的基础上，突出救助的对象精准性、内涵丰富性、方式便捷性，进一步实现高效救助、温情救助，把困难群众向往的民生愿景转化为实实在在的幸福实景。

（作者单位：江苏省民政厅）

责任编辑：张蔚菊