基于治理视角的公共文化服务可及性研究*

□ 崔 娜 梁向明

内容提要 公共文化服务可及性的提出不仅体现了满足人民需要、 实现全民共享的工具理性，更体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值理性回归。基于我国公共文化服务的发展历程与实践，借鉴Penchansky 和Thomas 对可及性提出的五个维度，提出可获得性、可承受性、可匹配性的三维模式，分析公共文化服务面临的产品供需不匹配、公共服务不均等、人才队伍不健全等突出问题。基于治理理论的视角，以价值引导为主线，从提高可获得性、保障可匹配性、完善可承受性三个层面，形成关于我国公共文化服务可及性的路径思考。

公共文化服务集公共性、服务性、精神性于一体，是基于一定的公共投入和公共场域，以公共基础设施为载体，通过丰富多彩的活动形式和服务内容与公众互动交流，从而发挥传播、娱乐、教育、传承等功能，实现公民文化权益保障，社会文化生态维护，国家文化认同等目标的文化事业。我国“公共文化服务”从概念提出、体系建设到作用发挥，其发展阶段已从“有没有”转为“好不好”、“精不精”，今后要向“强不强”发展。作为衡量公共文化服务效能的重要指标，可及性成为学界、业界亟待关注的视域。公共文化服务可及性的提出，不仅体现了满足人民需要、实现全民共享的工具理性，更体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值理性回归。

一、公共文化服务可及性研究缘起

可及性指两种行为主体因内部逻辑关系而产生的相互影响程度，即影响程度越高，可及程度越高。1968年，Ronald Anderson 在其著作 “A behavioral model of families use of health services”中首次界定了可及的相关概念，为之后提出的可及性理论奠定了概念基础。可及性研究最早见于公共医疗卫生领域，将可及性引入公共文化服务领域主要基于公共文化服务中服务供给与公众需求的二元关系。公共文化服务可及性指受众参与、共享公共文化服务成果的可实现程度，是对公共文化服务生产供给与消费共享的双向考量。即一方面公共文化服务供给资源能否达到相应的标准，能够真正满足受众的精神文化需求； 另一方面受众是否有能力、有条件，参与、消费、共享公共文化资源。作为链接公共文化供给与需求的纽带，可及性不仅是评价公共文化服务效能的指标，更是衡量政府社会治理能力和水平的标尺。

第一，公共文化服务可及性是我国公共文化服务发展的现实需要。可及性是我国公共文化服务发展的目标实现和应然结果。从基础设施建设到公共文化服务体系完善，我国公共文化服务在取得成绩的同时，城乡和地区鸿沟导致的社会非均衡发展问题日渐突出，公共文化建设和发展存在不同程度的区域性失衡现象。①公共文化服务重建设轻管理，强供给弱需求，大投入小产出等问题，严重影响公众参与、共享公共文化服务的体验感、满意度，公共文化服务效能不高。《中国公共文化服务发展指数报告（2019）》指出，东部地区省份的公共文化服务发展水平普遍较高，中部和西部地区省份的发展水平普遍较低。②因此，关注地区发展和城乡差异，提升公共文化服务效能，推进公共文化服务可及性已成为当前补齐公共文化服务短板、发展公共文化服务的必要路径。

第二，公共文化服务可及性是满足公众精神文化需要的必要条件。公共文化服务可及性以公众可享用、可接受、被满足为衡量标准。长期以来，我国公共文化建设以政府为主导、“只输入、 不培育”的模式，难以有效满足群众的文化需求，公共文化服务可及性式微。面对百年未有之大变局，立足我国GDP 总量首次突过百亿元的新发展阶段，人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡、不充分之间的社会矛盾日益突显，公众多元化、多层次的需求对提升公共文化产品和服务供给水平的要求更加迫切。鉴于公共文化服务政治意识形态建构、服务惠及全民的正外部效应，可及性成为衡量公共文化服务效能和受众满意度的试金石。

第三，公共文化服务可及性是国家治理能力和治理体系现代化的基本维度之一。作为意识形态前置的集中体现，公共文化服务是多重面向的活动和过程，涉及主体、内容、方式及其耦合，③充当着联结国家意志和人民价值取向的桥梁，对规约公众行为、整合社会关系发挥着“润物细无声”的作用，是国家治理的重要内容。文化治理的生活逻辑旨在通过对社会中每个个体的生活方式进行治理来重构社会关系以实现社会和谐。④通过公共文化这种社会黏合剂，广泛动员社会力量参与服务建设，运用多重策略所打造的微观文化治理术在全社会推广其在理想意义上的价值共识，从而为在社会主义意识形态下重建集体意识奠定丰润土壤，⑤推动政府职能从行政管理为主向依法管理为主转变，激发公民自治的内生动力，不断提升公民共享公共文化服务的能力，正是体现国家治理能力的重要维度。

二、公共文化服务可及性存在问题的维度分析

公共文化服务的前身是群众文化，自古就有。我国首次明确提出“公共文化服务”的概念在2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，但关于公共文化服务的内容、理念及拓展则经历了较长时期。经过多年的培育与发展，我国公共文化服务已取得了一定的成就。截至2017年10月，我国已经基本建成覆盖城乡的国家、省、市、县、乡、村（社区）六级公共文化服务网络，其发展阶段已从“有没有”转为“好不好”、“精不精”，今后要向“强不强”发展。2019年末，全国文化和旅游系统共有艺术表演团体2072个，博物馆3410 个。全国共有公共图书馆3189个，总流通87774 万人次；文化馆3325 个。截至2020年底，已有2578 个县（市、区）建成文化馆总分馆制，2397 个县（市、区）建成图书馆总分馆制。⑥2021年，《“十四五”公共文化服务体系建设规划》强调，要增强公共文化服务实效性，争取到2035年建成与社会主义文化强国相适应的现代公共文化服务体系。

受经济发展不平衡、城乡二元结构、文化变迁等多重因素的共同影响，公共文化服务体系建设在取得成效的同时，依然存在地区发展参差不齐、供需矛盾日益突显等方面的问题，严重制约着公共文化服务的可及性。借鉴Penchansky 和Thomas对可及性提出的的五个维度，即可获得性、 可达性、可适合性、可承受性、可接受性，结合我国公共文化服务实践，笔者从可获得性、可承受性和可匹配性三个维度来分析我国公共文化服务可及性存在的问题。

（一）可获得性：指公共文化服务能够被受众获得的期望指标，是公共文化服务可及性的基础。客观上，受众参与、共享公共文化服务需要时间、空间的保证。

一是场域可及性有待提升。从空间上讲，城市的公共文化机构大多以中心辐射的思路而建造，建成之后细微空间的阻隔影响公共文化服务的辐射半径，对于公共文化服务可及性产生了明显的影响。调查显示，近七成的受访者认为距家远近是参与某项文化服务的主要考虑因素。⑦农村的公共文化阵地以村综合文化服务中心和农民文化大院为主。关于“村综合文化服务中心全覆盖”是以行政村为单位推进实施，但是许多地方一个行政村包括几个到几十个自然村，大多数自然村依然没有公共文化服务阵地。根据中华人民共和国民政部统计，截至2017年12月31 日，全国范围行政村总数为691510 个。《乡村振兴战略规划实施报告（2018—2019年）》指出，我国已建成54.9 万个村综合文化服务中心。由此可见，行政村尚有缺口，自然村落更无法覆盖。囿于农村地理地貌特征，自然村与行政村的地理距离参差不等，村级公共文化服务半径辐射不到每个自然村，严重影响村民获取公共文化服务的便捷性。一般来说，农村公共文化基础设施的最佳辐射半径控制在步行20 分钟之内。在此区域内，集中建设公共设施是最佳选择。⑧

二是时间可及性有待调整。在公共文化服务体系中，公众参与、消费、共享的时间与供给时间不匹配，是影响公共文化服务可及性的客观因素。对城市而言，以公益性事业单位为主要阵地的公共文化服务开放时间与公众的工作学习时间高度重合的现状和矛盾难以调和。例如，受经费、师资等方面的影响，西部地区部分文化场馆以免费开放为抓手的公益性课程大多安排在工作日时间，上班族、上学族基本无法享受服务。对农村而言，气候和时节也会成为影响村民享用公共文化服务的客观因素。农民参与、共享公共文化服务的时间更为局限，只能集中在冬季短暂的农闲时间。特别在北方，较低的气温、供暖设备的不配套会严重影响人们参与公共文化服务的主观性和体验感。调查结果显示，政府主导型的“文化下乡”活动，在时间安排上与乡村的需求或期望有着明显差距。⑨

（二）可匹配性：指公众具有参与公共文化服务的主观意愿，同时公共文化服务能够最大限度地满足受众的需求，契合受众的价值需求，是公共文化服务可及性的核心。

一是需求可及性有待匹配。构建现代公共文化服务体系的目标之一是“加强文化产品、惠民服务与群众文化需求对接”。⑩地区发展不平衡导致各地文化建设基础参差不齐的现状，造成以各级行政部门、 文化部门为主导按标准配送的公共文化服务与群众的实际需求之间的差距日益突显，不仅不能解决实际问题、满足群众的需求，同时造成大量资源的闲置浪费。以西部地区部分文化馆为例，作为公共文化服务的重要阵地，免费开放内容大多集中在书法、绘画、钢琴、合唱、舞蹈等传统艺术门类，在当前资源共享、跨界融合的文化艺术发展潮流下，常规的服务无法满足年轻群体的艺术素养需求，导致大部分年轻力量参与、共享公共文化服务严重受限。公共文化服务在基层的供需矛盾更为突出。比如：各地统一配送的农家书屋图书普遍反应不符合农村群众的喜好与风格； 标准化配备的扬琴、 板胡等乐器，大部分农民不会使用；配备的音响、服装等道具不符合当地群众的文化活动要求； 提供的文化艺术产品和辅导与群众的偏好和向往存在差距等问题屡见不鲜，以需求为导向的公共文化供给体系亟待完善。

二是内容可及性有待改善。据不完全统计，1978年至2014年间，中央政府及相关部门共出台公共文化服务政策53 项，其中公共文化服务基础设施建设相关政策约20 项。⑪全国各地对标执行，重视程度普遍集中在基础设施建设和文体器材配备上。各级文化硬件设施确实是公共文化服务体系的基础和保障。但是特殊群体服务缺失、农家书屋图书无人看、 文化信息资源共享工程设备无人使用、文化活动形式单一重复、内容空洞乏味等层出不穷的问题已成为基层公共文化服务的共性问题。目前我国特殊人群的主要部分是未成年人、老年人、残疾人和流动人口。⑫常规的公共文化服务对特殊群体来说往往是可望而不可及。公共文化服务不是一栋栋标准化的房屋，一件件标准化的器材设备，一个个统一的门头标牌，更重要的是在硬件设施设备的保证下，以百姓喜闻乐见的内容与形式鼓励百姓参与其中，共享服务，最终满足群众精神需要。

（三）可承受性：公共文化服务公益性、普惠性、服务性、均等性等特征决定了以政府为主导的供给方必需要承担大量的成本与费用。可承受性指公共文化服务的供给、配送成本能够被承受、被负担的程度。换言之，可承受性是公共文化服务可及性的保障。

一是投入可及性有待均衡。谈及公共文化服务体系的突出问题时，大多数地区都会反映经费投入不足问题。笔者认为，这样的认识并不准确。衡量资金投入充足与否不仅要明确标准，更要关注资金流向。从横向来看，各地的经济发展水平的差异对公共文化服务资金投入力度有直接影响。不能单从各地的绝对投入资金数额来看，而应当全面考虑，从其经济总量、投入比重、重视程度等方面综合来判断。纵观2010年—2020年全国的文化资金投入，关于公共文化服务的资金投入数量还是较大的。以2014年为例，中央安排预算内投资19 亿元，中央财政农村公共文化建设资金143.8 亿元，⑬从而基本实现县、乡、村基层公共文化服务阵地基本配套的格局。据统计，自2016年—2020年间，宁夏公共文化服务体系建设专项资金共13.28 亿元，其中： 中央转移支付12.8 亿元，宁夏本级财政投入0.48 亿元，远低于全国大多数地区水平。从纵向来看，受我国不同层级政府在财权事权配置上的非均衡关系影响，资金投入的方向和领域不均衡。财权与事权呈现反向运动，财权呈向上集中态势，而事权却在向下位移，基层政府普遍存在财政困难。⑭基层政府承担更多的公共文化服务任务，却缺乏相应的财政资源支持，城乡文化发展差距日益加剧。因而，不能片面地得出资金投入不足的结论，而要全面、客观考虑资金投入的方向、用途。

二是人才可及性有待完善。以人为中心是公共文化服务体系的初衷和归宿。人才不仅是公共文化服务的生产者，更是促进文化事业高质量发展的内生动力。在我国以事业单位为主的公共文化部门中，受编制影响，许多机构长年无法引入人才，又缺乏开放、灵活的培养机制鼓励人才“走出去、引进来”，导致优秀人才难引进、引进留不住，本土人才培养输送不顺畅等问题迭出。以文化艺术创作人才和信息化人才最为突显，越是基层越缺乏。乡镇综合文化站站长多为乡镇政府工作人员，部分村综合文化服务中心没有文化专管员，普遍存在人手紧张、身兼数职且流动性较大的情况。加之社会力量参与不足，文化志愿者较少，乡村公共文化服务人才稀缺的问题已成为全国农村公共文化服务建设的共性问题。

三、公共文化服务可及性实现路径

全球治理委员会 （Commision on Global Governance）将治理定义为“一种使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。⑮治理界定公共文化服务体系是一个由政府、群众、社会力量等多元共治的互动性场域，强调政府与公民对公共生活的合作管理，体现的是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，⑯体现公共文化服务工具理性和价值理性的耦合统一。治理理论不仅是公共文化服务可及性的应然表达，同时是公民文化权利保障的必然遵循。实现公共文化服务可及性，需从制度建设、文化供给、人民权益保障等层面的多重功能出发，来理解政府、群众、社会力量的互动关系和现实状态。基于此，针对公共文化服务在场域、时间、内容、资金等方面存在的不可及问题，笔者以价值引导为主线，从公共文化服务的可获得性、可匹配性、可承受性三个层面提出公共文化服务可及性提升路径。

图1 治理视角下的公共文化服务可及性提升示意图

（一）提升公共文化服务可获得性：拓展公共文化空间，提升资源获取便捷性。

在数字信息技术飞速发展的时代背景下，基于公众交流互动方式和共享信息资源渠道的变革，公共文化服务的生产与供给亦需与时俱进，契合公众的生活方式与行为习惯，使公众能够便捷获得公共文化服务，以数字化、智能化、智慧化为核心的“智治”成为现代化治理体系的支撑工程。特别是自新冠肺炎疫情以来，公众参与、体验公共文化服务的时间与空间随之发生明显的变化，对公共文化服务场域提出了新要求。以政府为主导，引入数字资源，以“线上+线下”互联互通的供给方式成为解决公共文化资源时空局限的治理路径。

一是推进数字公共文化建设，充实公共文化资源空间。从技术上，对现有的公共文化阵地资源进行数字转化，借鉴并利用现代融媒体技术，全方面、数字化呈现公共文化资源，丰富公共服务供给方式，打破公众获取资源的时空瓶颈；从内容上，运用大数据对公众需求进行分类、分析，秉持符合公众习得习惯及方式的原则，选择性生产满足公众需求的公共文化产品；从体验上，打造智慧型文化场馆，开创公共文化服务新空间。通过信息技术的智能化应用，为公共文化场馆植入新体验、新玩法，让场馆成为文化消费新地标、新空间、新业态。借鉴佛山的“智能文化家”、上海的“文化云”等创新项目，加快地方特色文化资源库建设提档升级，提高数字文化资源的共建共享水平。

二是完善基层文化设施规划，优化城乡资源配置。基层是公共文化服务体系的末梢，亦是短板。为实现公共文化服务均等化，完善城乡公共文化服务协同发展机制，积极推进县级公共图书馆、文化馆总分馆制建设进程，建立县域公共数字文化综合服务平台，依托第三方服务平台向基层配送数字文化资源，发布公共数字文化工程特色资源，通过开展城乡结队帮扶、文化惠民工程、流动文化服务、文化志愿服务等形式，由点带面延展公共文化服务辐射范围，促进优质文化资源向农村基层延伸，形成以城带乡、城乡互动、协同发展的同心圆。以社区、 自然村为单位打造城乡文化驿站，努力缩小群众获取、 共享文化资源的时空成本，实现城市10 分钟、乡村半小时就近、随时体验的便捷，提升群众的文化获得感和幸福感。

（二）保障公共文化服务可匹配性：以需求为导向，丰富公共文化服务供给。

从治理情境来看，以需求多样、内容丰富为主要指标的可匹配性使得治理成为可及性研究的必然趋势。实现可及性的前提是公共文化资源的丰富和盈余。如何提供丰富的高质量文化产品和服务，关乎群众共享文化资源的品质，影响人民对美好生活的幸福体验感，是缓解我国社会主要矛盾的方式。⑰这种价值路径统一于公共文化服务可及的理想目标中。

一是繁荣群众文艺创作，增加公共文化产品供给。托尼·本尼特将艺术智性活动等引入文化治理当中，指出审美实践可以“以一种积极建设性的方式来改善一般大众的特殊精神和行为品性，可以成为培养公民计划的一部分”。⑱将国家意志、社会主流意识形态等以契合公众审美需求的智性文娱方式进行输出，形成文化治理的载体和媒介，落脚到一种具有审美价值和反映某些风格标准的作品。公共文化产品具有凝聚时代精神，弘扬社会主旋律的职能。要鼓励广大文艺创作者关注社会热点，深入群众生活，创作出叫得响、传得下的文化精品力作。

二是以满足受众需求为导向，引导供需模式良性发展。费孝通说：“只有大众的公共文化需求才是真正的时代精华。”⑲鼓励社会力量广泛参与公共文化服务体系建设，丰富供给主体，将更多的供给力量向社会力量转移，不断形成以政府为供给主体，以社会力量补充并存的供给模式，不断满足人民的基本文化需求。人民群众作为公共文化的生产主体和消费主体，应当鼓励其积极参与公共文化服务体系建设，生产、创造、共享社会资源。大力扶持农民文化大院、 民间文艺团队等社会力量，组建志愿者队伍作为公共文化活动的有益补充，丰富乡镇、乡村人民精神文化生活，普惠城乡文化资源。受梁漱溟先生“乡村建设运动”和“乡村建设研究院”的启发，与各地高校建立“乡村振兴帮扶协议”，鼓励文化艺术大学生深入农村，进行文化帮扶，并将此作为学业考核标准之一。特别关注留守儿童、留守老人、农民工、残障人士等弱势群体、特殊群体的公共文化生活，精准对接需求，提供针对性、实用性的公共文化服务，真正实现公共文化服务均等性、全覆盖。

（三）完善公共文化服务可承受性：以政府为主体，营造良好的公共文化制度环境，是实现可及性的保障。

制度建设彰显了社会高度发展的理想状态和普世价值，只有借助特定的社会基本制度，才能最大程度上赋予社会成员共享公共服务与资源的权利和自由。制度化是治理水平得以提高的保障，制度供给是社会共同体得以发展的坚实基础。⑳实现公共文化服务可及，要在公共文化服务制度设计中时刻以满足最广大人民的诉求为目标，确保社会文化资本的合法生产、分配与消费。

一是立足保障人民基本文化权益，完善公共文化服务制度体系。完善的公共文化服务制度致力于发展社会主义先进文化，生产丰富的公共文化产品让人们共享美好幸福生活。各地应当建立因地制宜的多渠道财政投入制度，以项目申报的方式保证资金按需供给；建立灵活的选人用人机制，通过发展志愿服务队伍，调动民间文艺团队、文化能人的作用，鼓励社会力量积极参与；落实公共文化服务考核制度，将各项工作制度及工作要求纳入考核范围，以考核督促各项制度的贯彻落实。

二是推进公共文化服务标准化进程，提升公共文化服务效能。对标《国家基本公共服务标准（2021年版）》的发布，各省要尽快出台实施标准，进一步细化、量化公共文化服务标准和支出责任，通过可操作、可量化的指标明确业务范围，提升行业辨识度。各市、县级人民政府应参照国家、省级标准，及时修订完善公共文化服务目录，特别对乡镇文化站、 村综合文化服务中心等公共文化服务末梢进行标准界定，以标准提升公共文化服务水平，推进治理水平和治理能力现代化。

（四）培育公共文化服务价值导向：激发公民参与热情，培育公民公共文化意识，是实现可及性的前提。

乱以尚武平天下，治以修文化人心。实现公共文化服务可及，需要广大公民对“可及”有根植于心底的文化认知和向往。我们必须承认，美德、道德、人格同社会行为的相关性。道德主体的自我完善是古代美德伦理学特有的概念。良好的美德建设不仅具有规范指导社会行为的作用，更有利于培养个体向上向善的美好品格、 树立积极精进的价值导向。

一是运用统一的价值规范，推进公民美德建设。当代美德伦理学对美德的解释有一种趋势，即主张美德有益于道德主体以及人类社会。社会系统对偏离行为的调整，关键是要维持统一的价值规范。具体来说，除了要通过各种社会化机制和社会监督机制，向社会新成员灌输社会价值规范，约束其行为外，更重要的是通过思想引领，让广大人民群众增强国家使命感、荣誉感，形成向上、向善的价值观，将公共文化服务阵地打造成为城乡居民的终身美育、德育学校。

二是培育公民共同责任，激发公众内生动力。人民群众不仅是公共文化服务的直接享用者和受益者，更要主动投身于公共文化服务的生产与创造。列宁说：“艺术是属于人民的……它必须在群众中间唤起艺术家，并使他们得到发展。”新公共服务理论中“政府是服务，而不是掌舵”的重要观点，不仅与当下公共文化服务的情境相吻合，更与现代化治理理论不谋而合。发挥政府在公共文化服务中的主导作用，激发公众参与的内生动力，鼓励人人参与，人人共享，从而实现公共文化服务可及。

注释：

①夏明春、 王云娣：《我国公共文化服务的区域性差异及均衡发展策略》，《浙江师范大学学报》（社会科学版）2017年第42 期。

②傅才武、彭雷霆：《文化蓝皮书：中国公共文化服务发展指数报告》（2019），社会科学文献出版社2019年版。

③曹爱军：《公共文化治理导论》，中国经济出版社2019年版，第31 页。

④⑤颜玉凡、叶南客：《文化治理视域下的公共文化服务——基于政府的行动逻辑》，《开放时代》2016年第2 期。

⑥数据来源：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》。

⑦数据来源：北京市文化和旅游局。http://whlyj.beijing.gov.cn/hdjl/201912/t20191218_1273405.html

⑧孟祥林：《乡村公共文化服务空间建构的困境、向度与方向》，《华南理工大学学报》2019年第21 期。

⑨⑭曹爱军：《公共文化治理导论》，中国经济出版社2019年版，第31、74 页。

⑩《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》，第六十八章第二节。

⑪⑬胡税根、 李倩：《我国公共文化服务政策发展研究》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2015年，第43～53 页。

⑫柳斌杰、雒树刚、袁曙宏：《公共文化服务保障法》，中国法制出版社2017年版，第43 页。

⑮The Commision on Global Governance.Our global neighborhood[M].Oxford University Press，1955：2～3.

⑯王文健、夏金华：《治理理论研究新探》，科学出版社2018年版，第36 页。

⑰党的十九大报告提出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”

⑱托尼·本尼特：《文化与社会》，广西师范大学出版社2007年版，第164 页。

⑲费孝通：《中国文化的重建》，华中师范大学出版社2014年版。

⑳姚怡帆：《社会治理创新的逻辑转向——基于协同治理理论》，《国家治理评论》2020年第12 期。