乡村振兴，法治先行
——深度解读《乡村振兴促进法》

“这一部法律叫促进法，当然它的重心就在于促进。”全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文介绍说，在推进工业化、城镇化的过程中，乡村很多地方在一定程度上是受到了损害的，比如耕地流失和减少、生态环境受到破坏等问题，“所以在乡村振兴的过程当中，我们不仅要有促进的法律，同时也要有相应的约束。”

6月1日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行。该法是我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律，也是一部全面指导和促进乡村振兴的法律，与中央一号文件、乡村振兴战略规划、《中国共产党农村工作条例》等共同构成了实施乡村振兴的“四梁八柱”。

今年是中国共产党成立100周年，也是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年。“三农”工作重心迎来了历史性转移，全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向。实施乡村振兴战略，是新时代做好三农工作的总抓手。制定出台乡村振兴促进法，为全面实施乡村振兴战略提供了有力法治保障，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要意义。

01 《乡村振兴促进法》诞生记

2017年，十九大报告首次提出实行乡村振兴战略，十三届全国人大常委会将制定乡村振兴促进法列入立法规划，并明确由全国人大农业与农村委员会牵头起草。

2017年中央农村会议和2018年中共中央一号文件当中，明确提出要制定《乡村振兴法》，中央把牵头制定这一部法律的牵头单位责任落到了全国人大农委。这一部法律的名称最后明确为“乡村振兴促进法”。

2020年6月18日，在十三届全国人大常委会第十九次会议上，乡村振兴促进法草案如期提请审议。

2021年4月29日，《乡村振兴促进法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，公布后自2021年6月1日起施行。

02 深度解读《乡村振兴促进法》

2021年5月30日，河北省乡村振兴局在石家庄挂牌成立。此前重庆、安徽、四川、河南等省市的乡村振兴局也纷纷挂牌亮相。2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，当天下午，国家乡村振兴局挂牌亮相，开启全面推进乡村振兴的崭新时代。《乡村振兴促进法》有何特色亮点？该法规定了哪些保障和推动乡村振兴的制度措施、体制机制和政策体系？乡村振兴过程中有哪些难点？立法将给乡村振兴带来怎样的影响？针对这些问题，下文将依次整理权威解读。

《乡村振兴促进法》具有务实性和前瞻性

乡村振兴促进法的主要特色及其亮点是什么？

全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺：

主要有三方面。首先，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。将坚持中国共产党的领导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，走中国特色社会主义乡村振兴道路，促进共同富裕作为全面实施乡村振兴战略的指导思想。

其次，坚持乡村全面振兴。统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，整体部署促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的制度举措。坚持农业农村优先发展。按照干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排的要求，建立健全实施乡村振兴战略的组织保障、资金投入、政策支持等制度政策体系。

最后，坚持农民主体地位。将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障农民合法权益摆在突出位置、贯穿法律始终，真正使农民成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者。坚持城乡融合发展。顺应农业农村发展要求和城乡关系变化趋势，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，促进城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

乡村振兴促进法对乡村建设行动作出哪些方面的规定？

农业农村部法规司司长王乐君：

乡村建设行动既是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。乡村振兴促进法主要从四个方面作出规定：

规划引领。明确要坚持因地制宜、规划先行、循序渐进，顺应村庄发展规律，安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设。同时，针对个别地方合村并居中损害农民利益的现象，规定要严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。

建强硬件。要求地方政府统筹规划、建设、管护城乡道路、垃圾污水处理、消防减灾等公共基础设施和新型基础设施，推动城乡基础设施互联互通；建立政府、村级组织、企业、农民各方参与的共建、共管、共享机制，综合整治农村水系，治理农村垃圾和污水，推广卫生厕所，持续改善农村人居环境。

抓好软件。要求发展农村社会事业，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜；健全乡村便民服务体系，培育服务机构与服务类社会组织；完善城乡统筹的社会保障制度，支持乡村提高社会保障管理服务水平，同时还要提高农村特困人员供养等社会救助水平，支持发展农村普惠型养老服务和互助型养老等。

保护传统村落。法律要求，地方政府应当加强对历史文化名城名镇名村、传统村落和乡村风貌、少数民族特色村寨的保护，开展保护状况监测和评估，采取措施防御和减轻火灾、洪水、地震等灾害，鼓励农村住房设计体现地域、民族和乡土特色等。

如何理解“促进”二字？

中国工程院院士、宁波大学中国乡村政策与实践研究院首席科学家陈剑平：

我理解《乡村振兴促进法》中的“促进”，就是促使前进，也就是加快推动的意思。《乡村振兴促进法》规定的促进对象，不仅涉及传统的种植业、养殖业，还包括特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等农业的新产业、新业态。

“促进”的深层次含义涵盖的不仅是农村基础设施的改善，还包括了农村社会生活和人居环境改善，乡村文明风貌和人的精神面貌的改善。其目标不仅体现在农民收入的增长，还体现在农民的教育、医疗、科技、文化等综合保障体系的进一步完善和提升。所以《乡村振兴促进法》对产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护等进行了全方位的法律规定，也就是全方位的促进。

此外，乡村振兴涉及部门多、关联人群广，任务难且重，不是一朝一夕可以完成，需要久久为功。在从脱贫攻坚向乡村振兴的历史性转移过程中，乡村振兴各项工作需要在党中央的全局统筹谋划下，稳步推进。过程中可能需要不断地优化、完善，需要各个系统、不同部门积极主动地协同。我理解这里的“促进”，不仅仅是规范，更多的是推动，是引领，是方向，体现了务实性和前瞻性。

推进《乡村振兴促进法》面临的重点、难点

乡村振兴推进过程中，如何界定政府及市场的边界？

陈剑平：《乡村振兴促进法》能够落地实施，关键是要发挥政府和市场两方面作用。

目前看，乡村振兴中政府的主导作用非常明显，各种投入也在不断加大。但市场的作用还有潜力可挖，虽然一些大型工商资本已经开始投向农业，包括建了很多美丽村庄、农旅项目等等，在点上已有很多的探索和实践，但在线上、面上还没有形成科学系统的发展逻辑，并且当下的实践有两个特点非常明显：一是乡村参与不足，二是农民参与不足。

中国乡村政策与实践研究院的研究方向是“用市场化的方式振兴乡村”，主体任务就是“运营村庄”，也就是把村庄整体作为一个主体来运营，乡村在产业资源、生态资源、文化资源等领域，都有巨大丰富的潜力可待挖掘。近年来，我们与乡村干部一起研究村庄如何运营，尝试以市场化的方式让基层、让村民成为乡村振兴的主体，使他们成为乡村振兴的直接推动者和参与者，也使他们成为乡村振兴发展成果的优先享有者、乡村振兴战略在基层的主动宣传者。

乡村振兴是一个系统工程，涵盖产业的再造、生活的再造、生态的再造和服务的再造，再造是基于历史和现实的重塑，是优化，是提升，而不是简单的替代和替换。过程中，需要党委、政府、科研院所、工商企业、金融保险机构以及农民和市民的各方协同，缺一不可。

从我们的研究实践来看，政府的统筹引领是第一位的，在顶层设计、制度供给、资源协调、基础设施建设等方面，政府的作用不可替代。政府搭好台，企业唱大戏，我们要引导和鼓励工商资本和金融资本科学、有序进入乡村，用商业化的模式，解决乡村振兴所需的资金来源问题、经营主体的培养问题和经营效益的实现问题。

如何解决乡村振兴所需的资金和人才？

陈剑平：虽然国家投入“三农”的资金已经不少，但是乡村面积大、人口多、底子薄，实施乡村振兴战略需要大量资金，即使进一步提高政府投入比例，但光靠财政的钱依然还是远远不够的。财政投的钱更多的是兜底和基础保障，起到的是战略引导作用，还是需要有批量的工商资本和社会资本介入，才会真正激活整个投入机制。但社会资本的投资是需要合理回报的，所以当前需要建立金融资本、工商资本的进入和退出通道机制，并且，对乡村振兴类项目的风险评价体系、投资收益机制要进行系统优化和完善。在国家投入和工商资本投入之间，建议积极发挥乡村振兴类基金的作用，这一类基金，既有战略担当、宏观视野，也有专业的商业逻辑和运营能力。

近些年，每年国家投入“三农”的资金在逐年增加，相信《乡村振兴促进法》实施后，财政的投入还会不断增加。我们在村庄调研中看到，这些年政府在乡村的基础设施、公共交通、教育卫生、健康养老等公共服务方面大量投入，乡村面貌得到了极大改善，农民的获得感很强。

未来半个世纪中国最大发展机会在乡村振兴。而乡村振兴的关键在人才振兴。乡村人才尤其是专业人才不足，将是推进乡村振兴的瓶颈问题。生活在乡村的农民是乡村振兴的帮扶对象，短期内无法成为专业人才，一些诸如大学生村官、志愿者服务等临时性人才，不能从根本上解决问题。所以，利用市场化机制，建立清晰稳定的运营村庄商业模式，鼓励一批有情怀、有能力、受过专业教育或专业训练的人，专职投身乡村振兴事业，这才是解决乡村振兴人才不足的根本措施。

“真金白银的干”需要法律保障

立法将给乡村振兴带来怎样的影响？

全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文：

乡村振兴是一个相对较长的过程。2018年的中央一号文件明确将乡村振兴分为三大阶段，真正实现乡村振兴的目标要到2050年，即国家建成社会主义现代化强国之时。现在距离那时还有30多年时间，而法律和政策相比，就具有更强的稳定性、持久性和规范性，能为农村长期稳定发展提供法律保障和法律支撑。

由全国人大常委会制定的《乡村振兴促进法》，将是一部有关乡村发展、城乡融合的上位法。有了法律规范，各地、各部门再制定相关法律法规和政策将会有所制约，不会因各地工作的不同而随意变更。各地财力人力也有很多差别，我们需要通过法律规定乡村振兴最低限度必须做成什么样，任何地方都不能毫无作为。真刀真枪、真金白银的干，需要依靠法律来保障。