缓解村镇耕地非农化和非粮化的对策建议

唐欢

【摘要】农村耕地流转与多形式经营模式，是现代中国农业发展进程中的必经之路。在耕地流转过程中多地陆续出现了非农化与非粮化风险，极大地威胁到了我国粮食安全。本文阐述了耕地非农化与非粮化风险定义及形成机理，非粮化和非农化对耕地的影响，并探讨了应对“非农化”、“非粮化”的相关建议。

【关键词】非农化;非粮化;耕地面积;解决措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

农村耕地流转与多形式经营模式，是现代中国农业发展进程中的必经之路，也是耕地改革的发展趋势。当前，我国耕地流转面积已达到承包耕地总面积的三成以上。整体而言，耕地流转形势是良好的，但其中部分地区已陆续出现了“非农化”与“非粮化”风险。为此，应坚决贯彻落实习近平总书记关于耕地保护工作的相关指示，遵守基本原则，坚守政策底线，引导耕地有序健康地流转，杜绝“非粮化”与“非农化”趋势的进一步蔓延。

1、耕地非农化与非粮化风险定义及形成机理

1.1 耕地非农化与非粮化风险基本定义

耕地非农化风险是指流转后的耕地未进行农业生产工作，而是用在其他领域，从而导致在农村农业基础地位受到了损害。非农化主要包括以下几方面应用：1）违规占用耕地绿化造林;2）超标准建设绿色通道;3）違规占用耕地挖湖造景;4）占用永久基本农田扩大自然保护地;5）违规占用耕地从事非农建设;6）违法违规批地等六大类。

保留一定面积的耕地是稳定农业生产的基础条件，但随着近年来我国耕地面积逐年降低，倘若继续流转为数不多的耕地，将严重伤害到农业生产的基础地位，进而造成经济结构失调，酿成难以估量的经济损失和社会风险。

耕地非粮化风险是指耕地流转后虽然仍旧从事的是农业生产，但流转后的耕地不是用于种粮，而是用于种植花卉，或用于养殖鱼类、特种动物等，这些行为完全变更了耕地的基本用途，会对国家粮食生产储备造成威胁。最近几年国际上粮食危机时有发生，粮食安全也逐渐体现出其重要性，如果处理不好非粮化风险，将会影响到社会稳定性。

1.2 耕地非农化与非粮化风险的形成机理

1.2.1 客观原因

利润差异是耕地流转过程中形成非农化与非粮化的客观成因。其中，经济利益上看，非农化风险来源于耕地非农化使用与农业生产使用存在巨大差异。随着经济的发展，耕地的农业生产使用逐渐处于下风，尤其是大型城市周边耕地，进行商业使用，比如进行房地产开发，会使耕地价值翻几十倍。因为巨额利益的诱惑，部分企业或个人不顾相关法律规定，私自将农业用地流转为商业用地、非农用地。

而非粮化风险则是因为在不同农业生产类型中种粮产生的经济效益较低（如图1）。用耕地来种植粮食还是种植经济作物，其利润也存在较大差距。并且根据目前国际形势来看，我国粮食价格相较于发展程度相近国家、发达国家的粮食价格偏低。相关报告显示，种粮收益若除开生产成本投入后所剩无几，而若是改种经济作物或养殖特种动物，收益便得到了显著提升。实现成本最小化和利润最大化是有效市场下经济个体的天然动力，因此，非粮化风险客观上是由耕地种粮的低收益化所造成的。

1.2.2 主观原因

农民对耕地流转后使用情况的漠不关心是造成非农化与非粮化的主观原因。为追求经济效益的最大化，部分农民难挡高额租赁收益的诱惑，往往选择租赁耕地;另外，目前农民群体中外出务工人数不断增加，导致耕地闲置现象也随之持续增多。相关调研指出，一些耕作环境较差的耕地被闲置，农民不愿意去耕作;若有人出资承包这些耕地，农民大多愿意签下租赁合同。农民作为耕地的直接受益者，其自身对耕地流转使用漠不关心的态度可见一斑。

再者，地方政府与基层干部的管理不力也是成因之一。我国相关政策规定：农村耕地的所有权归集体所有，但随着时代发展，“集体”的概念变得愈发模糊不清，是乡镇集体还是村集体？目前许多地方政府一味追求GDP，持续进行招商引资，工作的重点都围绕着工程、项目，难以分心关注耕地流转情况。而在引进的农业企业中，真正从事粮食种植的少之又少。这也进一步加剧了非农化与非粮化的形成。

2、“非粮化”和“非农化”对耕地的影响

2.1 非粮化、非农化对生产力的影响

2.1.1 可逆性

为研究耕地流转后不同使用方式对粮食安全的不同影响，可借助可逆性这个概念。可逆性是指耕地的使用方式发生变化后，重新恢复到适宜种粮的土壤状态的难易程度，可借助恢复成本来进行观察，花费成本越大，则耕地可逆性越小。对耕地流转后的使用方式进行排列，可以更加直观地显示出不同方式可逆性的不同。

可按照可逆性的高低将耕地的不同使用方式排成一个序列图（如图2），从左往右是一个从可逆到不可逆的一个连续的变化过程。可以看到，非粮化处于左侧，非农化处于右侧，整体来说非粮化的可逆性高于非农化，我们对于“非粮化”和“非农化”可逆性的分析，可以直观地反映出二者对于土壤的破坏程度。

2.1.2耕地生产率

非粮化、非农化对耕地生产率也有造成一定的影响。耕地非粮化会改变耕作层的性质，例如：用于种植蔬菜、水果的耕地与养殖鱼类的耕地相比，前者不会破坏到耕地的耕作层，很容易就能够完全恢复到原有的状态，后者则完全破坏了耕地耕作层，要恢复到适宜种粮的土壤状态需要付出更大的代价，因此非粮化对粮食安全的破坏理应受到更多重视，有关部门应给予严格限制。非粮化仍然处于大农业范围内，是农业内部结构的调整，其对土壤的破坏在一定程度上是具有可逆性的。

而非农化则会对耕地造成不可逆的破坏，并降低农业用地面积。耕地长期闲置会降低其土壤肥力，而资本进入后将耕地用于非农化经营，如兴建工厂、旅游观光设施、商品房开发等，会对土壤造成极大的污染与破坏，耕地上兴建的设施也会大幅提升土壤恢复的经济花费，这不是一般农业生产能够承担的经济代价，最终导致耕地难以再次进行粮食种植，对粮食安全造成根本性损害。

2.1.3 为粮食供给带来新挑战

我国的粮食需求包括基本口粮、种植用粮、饲料用粮、工业用粮以及粮食日常损耗，基本口粮需求目前表现出下降走势，水果、蔬菜、肉制品能够一定程度上代替基本口粮，降低基本口粮的供应压力，但随之而来是饲料用粮需求尤其是工业用粮需求的不断攀升，使得整体粮食需求持续增加，对粮食供给平衡造成了不小的冲击。

2.2 耕地非粮化、非农化对国家粮食安全的影响

非粮化、非农化都在一定程度上变更了耕地使用方式，减少了种粮面积从而降低了整体粮食产量。其中，非粮化的影响表现为扩张性、隐蔽性，因为根据公式：种粮面积 = 耕地总面积 × 种植指数，在种植指数一定的情况下，种粮面积会随着耕地总面积的减少而不断减少;并且农民一味追求高利润而忽视粮食种植，使得粮食产量出现了大幅波动，从而导致农作物生产结构失衡，。一旦出现粮食紧缺的问题，要恢复非粮化后的耕地质量则需要付出较大代价。

而非农化的影响则更加直接。2004年我国粮食自给率首次低于95%，而产生原因便是2003年的大面积耕地流失;2008年之后中国粮食自给率再未高于95%且呈现持续下滑趋势，与之对应的是农产品进口量持续提升，因此政府提出了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新的农业发展要求。

3、应对“非农化”、“非粮化”的相关建议

尽管“非粮化”和“非农化”都会对粮食安全造成不良影响，但二者本质上存在一定差异，因此应制定具有差异性的有效措施。

3.1 划分粮食生产主体功能区

政府、有关单位与农民个体均应对“非粮化”给予重视，防止非粮化继续蔓延。政府应将粮食安全纳入绩效考核，建立健全与耕地使用范围相关的法律法规，以法律的约束力量界定非粮化范围并完善相关管理措施，并划分出一定数量的耕地作为永久粮田来确保粮食产量与质量，推行粮食种植的专业化生产以提升粮食利润。

另外，政府应对农民针对流转耕地的行为进行一定的约束与引导，向农民普及非粮化的负面影响，调动农民种植粮食的主观能动性，树立“粮地粮用”的正确意识;借助财政手段提升粮食补贴率和项目的针对性，让普惠政策切实向种粮农民倾斜，使坚持进行粮食种植的农民能够获得真正的实惠。

3.2 坚守耕地红线建立城乡资源流动渠道

对于非农化，政府要进行严格限制。一方面，要引进良性资本进入农业领域，更新农业生产技术与相关配套设备、设施，延伸农业产业链，促进产业融合发展;另一方面，對引进资本严加审核限制，对其资质和动机进行辨识，并严控流转量，预防非农化程度扩大。持续推动“工业反哺农业，城市反哺农村”的经营策略。创新发展粮食供给制度，吸引人才返乡，培养新型农业生产主体;建立农业金融体系，利用各种金融工具为粮食种植农户、企业提供信贷便利。

3.3 规范政府行为发挥市场力量

可对防治非粮化和非农化方面实行清单管理制度。对于地方政府，应推行正面清单管理制度，限制政府主体在经济活动中的职权;对于市场中的各个经济主体，应推行负面清单管理制度，即为各个经济主体的除法律禁止行为外的一切合法经济行为开设绿灯，充分发挥市场的作用。地方政府应尊重农民自身意愿，不可以下指标、定任务的方式逼迫农民流转耕地;建立粮食价格动态管理机制，避免出现城乡剪刀差的现象，在保证耕地种粮质量与产量的基础上，引导市场逐渐形成资本与农业有机结合的新形态。

结语：

综上，非粮化、非农化危害巨大，应当引起有关单位的高度重视，在防治非粮化、非农化工作中，尊重农民自身意愿，不强派指标、任务;严守耕地红线，审慎对待资本引入，要让工商资本发挥推动农业生产发展的作用;并规范政府行为，尊重市场，充分发挥市场力量，引导其良性健康的发展，从而切实有效地保障国家粮食安全。

参考文献：

[1]杨振，刘会敏，余斌.土地非农化生态价值损失估算[J].中国人口·资源与环境，2013，（10）.146-150.

[2]张合林.农地非农化流转宏观决策理论模型构建[J].财经科学，2008，（11）.67-73.

[3]范传棋，谭静，雷俊忠.培育发展家庭农场的若干思考[J].农村经济，2013，（8）.91-93.