历史文化街区城市更新的机制探讨

陈世炜

摘要：本文以广州市恩宁路历史文化街区的更新改造作为案例，以观察的视角，通过访谈及其对相关资料的收集和整理，梳理目前城市更新方式在我国历史文化街区内的局限性，最终通过相关案例的讨论，探讨适合国内历史文化街区的城市更新相关机制。

关键词：历史文化街区;城市更新;容积率转移

1 研究背景

上世纪末以来，随着经济发展进入快车道，我国城市也进入了快速转型与扩张时期，众多历史悠久的历史文化街区在新的城市功能与发展的要求下，建成环境及服务设施配套都难以满足需求，历史文化街区的城市更新日益受到了重视。

2 恩宁路历史文化街区概况

恩宁路历史文化街区位于广东省广州市荔湾区，以恩宁路为主骨架。其东起宝华路，与第十甫路相连;西北至多宝路，与龙津西路相连。内街内巷的建筑则多为低楼、密集的普通民居，建筑质量、采光、通风、卫生等环境条件较差，内部也拥有八和会馆、李小龙祖居等众多文物保护单位和历史价值较高的建筑。

3历史文化街区内市场化城市更新的局限性

3.1历史文化街区保护规划对于建筑高度的限制

按照2017年12月公示的《恩寧路历史文化街区保护规划》，核心保护范围内，维持现状建筑高度不变，新建或扩建的必要的公共服务设施高度不应高于街区内传统风貌建筑的高度，并控制在 12 米以下，同时应满足文物保护单位、历史建筑对周边建筑高度的要求。历史文化街区的建设控制地带内，维持现状建筑高度不变，新建或扩建的建筑高度控制在 18 米以下 ，同时应满足文物保护单位、历史建筑保护规划对其周边建筑高度的要求，以及城市视廊、街景、对景等对建筑高度的要求。

在此限制条件下恩宁路历史文化街区在更新思路中需要维持其高密度低容积率的形态。 而通过市场化手法进行更新，其中一项重要的变化就是容积率的提升，针对恩宁路难以提升容积率的情况，难以实现城市更新后的收益。

3.2 获益人群的局限性

恩宁路历史文化街区内建筑产权较复杂，据统计，公房约占街区内总建筑数量的12%，公屋的产权目前于政府所有。根据调研走访发现，公房的居住者多为低收入老者和清洁工人，每月需向政府缴纳100元左右租金。由于不具有房屋产权，城市更新后，他们无法获得任何利益，并且可能将失去低廉租金的住处，无法承担城市其他区位正常租金的他们，将会无家可归。一位居住于永庆坊公房的租户向笔者表示曾有地产公司承诺向其提供于其他物业处的房屋，并收取与目前相同的租金，但公屋租户因为担心合约缺乏保障性而没有答应。

4历史文化街区内城市更新的机制探讨

4.1 建立容积率转移制度

容积率转移制度，即允许原属一宗土地上的可建设容积一部分或全部转移至另一宗可供建设用地上。在历史街区保护与更新过程中的容积率转移，是指在历史文化风貌区的建设控制范围内，因保护需要而使开发的建筑容积率受到限制的部分，在符合城市规划的条件下，可以转移到同一规划地区内其他任一非保护地区，适当提高建筑容积率的补偿开发策略。在西方国家，容积率奖励制已经是发展得较为成熟的一种规划控制手段。

某房地产项目位于北京路历史文化街区内，历史上曾批复该项目建筑高度最高158米。由于该项目为广州名城保护规划范围内的历史审批项目，且项目位置对名城和文物保护具有重要意义，市规委会审议后，要求该项目建筑高度由158米降低至120米，降低38米。相应减少的开发量则转移至该公司东莞庄路住宅项目中。

4.2 第三方参与

第三方参与则是指第三方以中立的身份，在城市规划中的参与。随着我国对公民社会理念认识的加深，以NGO为主的第三方组织得到了快速的发展，并且逐步介入到城市的发展中来。第三方的专业知识能力能够提升公众的参与能力，影响公众参与的方式，提升参与的效率;而第三方的中立的立场，在一定程度上能够成为公众与政府沟通的中介，更好的协调利益，化解冲突[1]。

第三方一般由不带利益关系的中立的角色担任，较容易获得对立的双方的信任。因为政府部门对于居民对话要求的拒绝与回避，居民内心将政府放于对立面，产生不信任，这将导致政府后续措施甚至是补偿措施较难开展。小组提升了居民保护家园的意识，而不是仅仅对拆迁赔偿的诉求;另外，小组利用专业知识，把居民对规划的意见和建议进行专业化的表达，使得其能够与政府相关部门以及规划师进行沟通交流。小组实际上成为了居民与政府之间沟通的“桥梁”[2]。

在第三方介入后，通过认真研究和访谈，在理性的态度下，整合包括居民的意见和专家的意见，以便更好地与政府及其有关规划人员沟通。第三方的行为直接提高了公众的参与能力，也为公众提供了参与的示范[3]。

而目前在恩宁路，由中山大学与华南理工大学等机构共同组成的第三方机构，在政府、市场、居民的博弈中发挥了重要角色，开展定期走访、发动居民、业主单位等参与工作坊探，解答街区提出的疑问，对社区反映的问题办理情况进行跟踪，参与协调、协助规划、建设、更新等部门推进问题的解决，成功推动了永庆坊二期的落成，令恩宁路成为了广州历史文化街区更新改造的标杆[4]。

5 结语

本文从容积率的限制及受益主体的局限影响了公众参与的进展入手，简要介绍了历史文化街区内城市更新的局限性，同时结合相关案例提出相关解决建议，以期能对未来历史文化街区内城市更新项目发挥一定作用，更好的改善旧城人居环境，缔造幸福城市。

参考文献

[1]谢世雄，周跃云，李昊.公平与效率，承上启下构建第三方规划[A].中国城市规划学会.多元与包容——2012中国城市规划年会论文集（13.城市规划管理）[C].中国城市规划学会：中国城市规划学会，2012：9.

[2]刘垚，田银生，周可斌.从一元决策到多元参与——广州恩宁路旧城更新案例研究[J].城市规划，2015，39（08）：101-111.

[3]吴祖泉.解析第三方在城市规划公众参与的作用——以广州市恩宁路事件为例[J].城市规划，2014（02）：62-68+75.

[4]丁曼馨.城市更新改造的工作机制创新：广州经验[J].现代商贸工业，2021，42（04）：46-47.