关于重复立法问题的思考

李高协

重复立法是一个老话题，从地方有立法权以来就一直存在，至今也未找到比较好的解决办法。本文结合新时代立法工作的新要求、新情况，谈谈个人的一些理解和看法。

一、何谓重复立法

立法是通过法定程序将国家意志制度化、法律化，创制法律规则的一项政治活动。那么，什么是重复立法呢？法律没有明文规定，立法者、专家学者等各有不同的理解和说法。笔者认为，从地方立法实践来看，所谓重复立法，简单地说，就是下位法不必要、不适当的照抄照搬上位法已经明确规定的内容的情形或者行为。此外，地方立法照抄照搬部门规章条款内容的情形或者行为，也属于重复立法的范畴。

2015年3月修正后的立法法，针对重复立法的情况，专门增加一条规定，即“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。但这个规定在地方立法实践中贯彻落实得并不理想，不同层级的下位法重复上位法的情形和行为从根本上尚未得到解决。当下，重复立法的情况也引起了各方面的关注和重视。《法治中国建设规划（2020—2025年）》指出：“有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色和针对性、实效性，创造性做好地方立法工作。健全地方立法工作机制，提高立法质量，确保不与上位法相抵触，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。”如何才能有效避免重复立法，需要各立法主体和有关方面共同研究解决。

二、重复立法的情形