准科层化结构：经济发达镇编外人员管理模式研究
——以苏州市经济发达镇为例

□王 焕

（南京理工大学公共事务学院 江苏 南京 210094）

1 问题提出

自2008年政府机构改革中强调应当严格控制编制总量以来，编制管理成为我国历次机构改革的重点内容。随着我国简政放权改革的不断深入，基层政府承担的事务越来越多，从而加剧了基层治理负荷增长与治理资源匮乏的矛盾，其中主要体现在人力资源困境，这在具有庞大人口规模、复杂社会事务类型的经济发达镇更加突出。

在大量下沉到乡镇的事项与机构编制管理的刚性约束的双重矛盾下，大量聘用编外人员成为经济发达镇的自主选择，以满足基层社会治理的需求。然而，在传统的“官吏分途”理念中，编外人员的管理常处于真空地带，正式人员与非正式人员之间在薪酬、岗位、晋升等方面形成二元结构，降低了非正式人员的工作积极性与基层治理效能。非正式人员缺乏严格法律规范约束与监督管理，导致基层社会治理失范现象频发。

因此，对已成为经济发达镇中坚力量的编外人员的管理不容忽视。从目前的实践来看，各部门对编外用人的管理方式逐渐由原来的粗放式管理走向制度化与规范化管理，将其概括为编外人员管理的“准科层化结构”。选取苏州市部分经济发达镇，探析影响其编外人员管理模式变化的组织结构要素与制度环境以及准科层化结构的具体体现，试图为其他发达镇乃至普通乡镇的编外人员管理提供参照。

2 文献回顾与分析视角

2.1 文献回顾

权变管理理论指出，组织环境与组织特征相对匹配时，组织能够取得较好的绩效，强调组织的内外部环境对组织管理行为与模式的影响。……