金融机构如何做好制裁合规工作

文/周郁 谭家成 编辑/白琳

2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）颁布并施行，为我国应对外国单边制裁的反制措施提供了法律依据。尽管《反外国制裁法》的部分实施细则还需通过后续相关配套法规予以约束，但对金融机构的合规要求已经基本明确。各金融机构应尽早将反制清单的筛查和反制措施的执行嵌入现有的合规工作流程，以规避相关合规风险和业务连续性风险。本文就《反外国制裁法》实施后境内金融机构可能面临的重点问题进行了初步分析，并提出了合规建议。

金融机构如何快速识别反制对象

根据《反外国制裁法》，可能被纳入反制清单的包含两类个人或组织：一是依据第四条规定，直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人、组织，经国务院有关部门决定，会被列入反制清单。二是依据第五条规定，与反制清单有特定关联的个人、组织，如列入反制清单的个人的配偶和直系亲属，列入反制清单组织的高级管理人员或实际控制人，由列入反制清单的个人担任高级管理人员的组织，由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织，经国务院有关部门决定，亦会被列入反制清单。

2021年7月23日，我国首次启用《反外国制裁法》对7名美方相关人员和实体进行了反制，迅速响应了美方于7月16日将7名香港中联办副主任列入“SDN名单”（特别指定国民名单）的制裁措施。我国的首次反制行动，向外界展示了《反外国制裁法》运用的两个信号：一是对等制裁（美方制裁7名中方人员/实体，中方对等制裁美方7名人员/实体，不排除未来会出现过量制裁的情况，但实施制裁主体不会少于我方被制裁的主体）；二是迅速响应。在我方人员受到制裁的一周内，即迅速响应并施以对等制裁。由此可以预见，以中美制裁与反制为例，可能会出现以下两种情况：一是中方依据第四条规定识别的反制对象，少于中方被制裁主体数，需要通过第五条规定补充反制对象，以达到对等制裁的目的；二是中方为了迅速响应制裁，获取反制对象信息时间有限，可能在发布的反制清单中缺少一些信息。

因此，如何快速识别反制对象，对金融机构来说是不小的挑战。总体来看，金融机构所需要开展的仍然是清单制的名单筛查工作。从筛查对象来看，金融机构可对以下四类对象开展名单筛查工作。

（1）本机构客户。通过对客户信息进行直接扫描并与反制清单进行匹配，核查其是否属于反制对象。其类似于各机构已开展的红通名单扫描，在客户准入、交易环节、反制清单更新或客户信息发生变化时需要开展此项工作。

（2）本机构客户的上游关联人（例如直系亲属、受益所有人、授权签字人、代理人等）。该项筛查需清楚界定客户关联人的范围，以及其信息存储方式和系统字段，以及时开展此项筛查工作。例如受益所有人，不仅仅局限于通过所有权确认的最终受益的自然人，也需考虑对反制清单主体拥有控制权的中间层组织和个人。在此项工作中，全面充分的客户尽职调查显得尤为重要。

（3）本机构客户的下游关联人（例如高管任职机构、发起人组织、控股子公司等）。金融机构在此项筛查中，需清晰了解客户关联人的背景信息，例如任职和关联组织情况，以及时开展此项筛查工作。

（4）本机构的其他相关方（例如战略投资/合作方、员工、供应商、交易对手方等）。金融机构在此项筛查中，需梳理与本机构开展相关合作和交易的个人和实体范围，尤其是参与到本机构战略发展和重大交易的相关方，以及时开展此项筛查工作。

从系统支持来看，金融机构名单筛查系统应至少具备以下功能：（1）名单解析与更新。当发布或更新反制清单时，金融机构能及时获取更新信息并解析至筛查系统中。（2）模糊匹配。在目前已发布的反制清单中，尽管列明了反制对象的名称，但由于缺少证件号码等信息，金融机构更多需要通过“名称+模糊匹配”的方式来识别反制对象。（3）回溯性筛查。与反洗钱回溯性筛查要求类似，当反制清单更新时，金融机构亦应开展回溯性筛查，但筛查范围要广于反洗钱要求，应包含上文所列四类对象。

金融机构对已识别出的反制对象的处理

《反外国制裁法》第六条规定，国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对本法第四条、第五条规定的个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：（1）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（2）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（3）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；（4）其他必要措施。

对金融机构而言，应实施的反制措施，具体体现在两个层面：在客户层面，根据《反外国制裁法》要求，执行针对客户和其关联方的各类财产的冻结；在机构自身层面，遵守对相关交易、合作的禁止或限制措施。

金融机构需在前述筛查的基础上，分类别主动执行相关的反制措施。这对金融机构来说，还存在两个挑战。

一是目前制裁措施的细化程度不足。尽管《反外国制裁法》规定了可采取的措施，但在实务中，国务院有关部门尚未公布针对不同反制对象采取的反制措施，金融机构在执行制裁措施时缺乏法律依据。

二是查冻扣模式的变化。例如，在反洗钱工作中，金融机构对于客户资产的冻结与解冻，往往始于公检法机关出具的相关凭证，终于公检法机关出具的相关通知，金融机构方属于被动接受方；但《反外国制裁法》下的冻结和解冻流程均依赖于机构自身对反制清单变化的监控跟踪，属于主动模式。而在获取信息有限的情况下，金融机构如何认定某客户为反制清单内的实体，存在一定的困难。一旦冻结错误（冻结了非清单内实体的资产）或未进行冻结（未识别出清单内实体），都将对金融机构造成不小的影响。

因此，各机构应梳理现有的反洗钱查冻扣制度和流程，界定好各类财产的所有人和使用人，在财产的不同处理环节，相应嵌入适合反制措施的冻结和解冻流程。

金融机构在实务中如何区分反制清单与其他制裁清单

《反外国制裁法》第十二条规定，金融机构不得执行或协助执行外国对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。对于金融机构来说，需要关注的清单可以分为以下三类：第一类为反制清单，即根据我国《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《出口管制法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等制定的清单；第二类为反洗钱或反恐怖融资清单，即由联合国或我国有关机关发布的清单；第三类为其他制裁清单，主要由其他国家或组织发布的单边或多边制裁清单。

对前两类清单，金融机构应将其纳入到本机构的筛查名单中，并对相关实体进行筛查，属于境内金融机构应尽的义务。对第三类清单，金融机构则应从商业角度来考量是否需要对相关清单进行筛查，例如，若某机构在海外设有分支机构，则需要考虑属地要求；若某些特定业务需要使用特定的海外清算体系时，也需要考虑属地要求。

对于金融机构来说，识别出其他制裁清单中的实体，是基于商业逻辑的行为，因为金融机构只有了解本机构的潜在风险，包括受到境外单边制裁的风险，才能更好地进行应对。鉴于筛查名单并不代表金融机构执行或协助执行了外国对我国公民、组织采取的歧视性限制措施，金融机构需谨慎分析相关风险和法律后果，研究各类名单的属性（如是否为外国干涉中国内政的单边制裁），以区别对待不同名单的筛查要求，包括筛查时点和适用范围及条件；同时，针对筛查预警匹配结果的处理方式，制定不同的处理流程，切忌一刀切的合规政策。