机构改革背景下县级机关事业单位混编混岗探析
——以X县G局为例

文/重庆秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局 陈垚

如何高质量做好机构改革“后半篇文章”，妥善解决混编混岗问题成为县级机关事业单位普遍关注的问题。县级机关事业单位工作人员主要由公务员、事业人员（含参公人员）、借调人员、临聘人员组成。本文所研究的混编混岗是指不同编制、不同岗位、不同身份的人员在具体岗位中混杂使用的现象。

一、X县G局混编混岗情况分析

（一）基本情况。X县G局为正科级政府工作部门，管理下属正科级参公事业单位1个、本部事业单位6个、基层所27个。在2019年“三定”方案中，规定行政编制17名，设局长1名，副局长3名；内设机构领导职数10名。机关后勤服务人员事业编制2名。下属参公事业单位编制48名，下属事业单位编制112名。共计编制179名。目前在编在岗149人。其中，行政17人，机关后勤服务人员2人，参公人员29人，本部事业人员64人，基层所事业人员37人。经统计，该局17个行政人员中，50周岁及以上的11人，占64%；本科及以上学历15人，占88%，副处级以上领导6人，占35%。29个参公人员中，40周岁及以下的18人，占62%，本科及以上学历27人，占93%。64个本部事业人员中，40周岁及以下的39人，占61%，本科及以上学历的62人，占97%，取得中级职称（含技师）的21人，占33%。37个基层所人员中，40岁以上人员27人，占73%，本科以上学历14人，占38%，取得中级职称（含技师）的11人，占30%。全局事业副高级及以上职称的仅2人。该局58个非行政人员（20个参公人员、26个本部事业人员、6个基层所人员、6个临聘人员）在行政科室岗位工作；53个非参公人员（5个本部事业人员、1个基层所人员、47个临聘人员）在参公单位岗位工作；7个非本部事业单位人员（1个机关工勤人员、6个基层所人员）在本部事业单位岗位工作；17个非基层所人员（1个本部事业单位人员、16个临聘人员）在基层所岗位工作。

（二）X县G局混编混岗原因分析。1.行政编制总量不足。行政编制17名，而周边区县（FL区、Z县、DJ县、FJ县等）的G局行政编制数均在20名以上，横向比较显得不足。该局因机构改革目前实际配置领导班子8人，现任领导占行政编制人员的比重为47%。再剔除3个非领导职务的调研员和副调研员后，平均每个内设机构的行政编制人数为0.6人，10个内设科室9个科长为参公人员，官多兵少甚至无兵可用，不符合金字塔式的组织架构，导致为保障正常工作开展，不得不借用事业单位人员和临聘人员。2.专业技能人才匮乏。虽然近80%的人员有本科及以上学历，但该局高技能人才少，没有取得所涉行业相关资格证书的专业人才。2016年以来，通过遴选等方式进入本单位22人，与该局主责主业专业相关的仅6人，对口专业人才引进力度不够。特别是基层所人员综合素质不高，现代化办公能力不强，目前实际在编在岗24人中，有18人为退伍安置人员，身份为工勤，均40岁以上，学历水平较低。为了推动工作，不得不选用综合素质较高、能够胜任岗位的事业单位人员和临聘人员到行政科室工作，最终形成参公人员补充行政岗位、临时人员补充参公执法岗位、事业人员应需要流动、基层所力量不足的恶性循环。3.年龄结构不合理。该局149人中，年龄超过40岁以上的干部职工82人，占55%，未来15年，40%多的干部将陆续退休。机构改革后，系统内人少事多，对于人员的需求较大，而该局近年来通过公开招聘补充新鲜血液数量很少，同时，系统内又存在大量空缺编制，未能及时有效使用，矛盾较为突出，队伍结构仍需继续优化。年龄结构的不合理加剧了混编混岗的发生。4.基层所力量不足。该局27个基层所，仅40个编制数，其中，13个所编制各2人，14个所编制各1人。该局按“站管所”方式运行管理，即划片设8个站，管理27个所，统筹履行片区工作职能。目前基层所在编37人，局机关抽调后实际在编在岗24人，平均每个所不足1名正式职工，“头重脚轻”，不利于服务群众“最后一公里”工作的有效推进。

二、混编混岗的影响

类似X县G局这样的混编混岗，在客观上满足了机关事业单位工作正常开展的需要，弥补了业务人员的不足，缓和了行政编制短缺的局面。同时，事业单位人员在上级行政机关工作，为事业编制人员提供了锻炼和成长的机会，也加强了机关和下属事业单位的沟通联系。但是，长期混编混岗带来的弊端也日益凸显。

（一）制约了机关事业单位职能发挥。一方面，虽然混编混岗人员具备一定胜任岗位的能力水平，但其身份不具备行政执法主体资格，履职效果大打折扣，导致行政机关部分职能无法充分履行。另一方面，事业人员长期混岗到行政机关，编制未能腾退出来，人员不能得到补充，导致事业单位人手紧缺，限制事业单位履职能力发挥。

（二）限制了混编混岗人员个性发展。与公务员晋升主要依赖提拔和年限不同，事业专业技术人员特别依赖专业技术能力的提升，而混编混岗脱离了原岗位，不能在专业岗位磨炼锻炼，限制了自身专业锤炼，势必影响职称评聘，进而影响专业技术等级晋升和待遇提升，降低工作的积极性。

（三）增加了机关事业单位管理难度。在同一单位和岗位中多种编制、身份的人员同岗共事，必然引发认知的不平衡和个人工作态度差异。混编混岗人员素质的高低、责任心的强弱，都会影响到机关单位职能职责履行的效果。在工作的分工部署、督察考核方面也不能简单按照一个标准执行，需要花费更多的时间精力去平衡和协调。

三、县级机关事业单位混编混岗问题的解决措施

积极稳妥推进混编混岗问题解决，需要充分考虑混编混岗问题历史遗留的长期性和现实情况的复杂性，全面深化行政体制改革，在用人单位、组织人事等相关部门分工配合、通力合作、严格标准、稳步推进下有效解决，最终打造机关事业单位人员精简管理规范、政务服务提质增效的双赢局面。

（一）做好机构改革“后边篇”文章。一要制定明确的机构编制管理实体标准，进一步完善机构编制管理法律法规。进一步维护机构编制法定化，严格落实“三定”规定，进一步规范人员编制管理，强化机构编制制度约束。二是坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合，创新管理，优化结构，盘活用好各类编制资源，将解决混编混岗问题作为机构改革的关键环节。在科学核定编制的前提下，加大对外公开招聘和干部遴选力度，吸收年轻专业人才，及时填补编制空缺，缓解人少事多局面。三是构建参公和行政的交流渠道，在局部范围内允许参公人员和公务员之间自由流动。

（二）多举措释减机关单位人力压力。一是通过搭建县级大数据平台，推进“数字政府”“智慧城市”建设，实现部门间的数据共享和政务协同，让数据多跑路，减少线下协调，提高人力资源效用，从而降低对人力数量的需求；二是优化政务服务中心职责，深化审批服务流程再造，创新开展并联审批、联合会审和一枚公章管审批，释放各行政审批服务机关人力压力。

（三）深化综合行政执法体制改革。虽然X县G局参公单位“三定”方案已制定，但其机构领导未明确，被混岗人员多，仅有9人在岗，机构职责职能无法得到充分发挥。推动解决混编混岗问题，必须选拔配好领导干部，增强执法在编队伍力量，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，建立健全职责明晰的监管执法责任体系和责任追究机制。

（四）深化事业单位分类改革。短期来看，可以对事业单位全员签订聘用合同，落实“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”的要求，变身份管理为岗位管理，实现“人编对应、人岗相适、人人有责”，以消除混编混岗存在的土壤，有效避免事业单位因人多事少而被抽调。长期来说，要彻底解决混编混岗问题，必须要建立起政事职责分开、单位自主用人的分类管理体制，也就是合理划分行政机关和事业单位职责权限，减少行政机关对事业单位的干预，进一步扩大事业单位人事和财务管理的自主权，使其逐步不再隶属、依附于任何行政机关。

（五）规范临时聘用人员管理。科学核定临时用工数量，积极稳妥分类推进临聘人员清退工作，严格控制临时聘用人员规模，切实规范临时聘用人员管理，明确使用范围、岗位、期限，实行岗位聘用和统一管理。

（六）打造高素质专业化的人才队伍。组织人事部门和用人单位要分类推进党政管理人才、专业技术人才和高技能人才的引进和培养，优化干部队伍的年龄、学历和专业结构，坚持好干部标准，坚持科学选配、专业培训、从严管理、轮岗交流，最终实现“在编能在岗、在岗能履职”。

四、结语

探索推进混编混岗问题的解决，构建结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关和“人尽其才、才适其职”的事业单位，意义重大。要实现这些，离不开地方政府的坚决态度，离不开组织人事部门的协同发力，离不开用人单位的落地落实。