“金砖国家”农村老年反贫困措施与借鉴

刘华荣 郑州大学旅游管理学院

一、金砖国家应对农村老年贫困基本做法

(一)巴西。巴西于2010年社会才进入老龄化阶段，老年贫困程度相对而言较轻，但老龄化进程在金砖四国中最快。对此，巴西前瞻性地出台高层级政策及早应对。1.在经济援助方面，早在1963年，巴西就推行了农村养老金计划，正式地将农民这一群体纳入社会保障体系内。2.在法律保障方面，基于农村地区老年人和残疾人仅依靠农村养老金补助无法维持正常生活水平的现状，巴西政府于1988年颁布新宪法，明确指出政策将为农村老年人和残疾人提高社会援助津贴。1993年相继颁布新的《社会救助法》，通过家庭收入调查，针对农村67岁以上的农民和残疾人建立了社会救助年金计划。3.在医疗保障方面，为了改善农村老年人无法享受到医疗保障、城乡医疗资源不平衡的现状，1994年巴西在农村地区推行了“家庭健康计划”，在农村每个社区配备医护人员，定期对农村地区居民身体进行检测，普及疾病相关知识。

(二)俄罗斯。金砖国家中，俄罗斯老龄化问题最为尖锐，老龄人口高达18%左右，且面临老年贫困较为严峻的形势。对此，俄罗斯实施系统性措施积极面对。1.覆盖范围较广的养老保险制度：俄罗斯社会养老保险支付的对象除了退伍军人以外其他则是无法享受退休金的老年群体，这一类支付对象往往是残疾人、无赡养人、无基本生活来源的弱势群体。对于这类群体而言，只要年龄和基本情况吻合资格审查就能够领取，领取的水平也会根据物价水平的变动而调整。2.优惠较大的老人住房保障政策：凡是家庭经济状况低下，住房条件恶劣的都可以向政府申请廉租房，其中如果是特别困难的甚至可以免缴租金。另外，政府还会向部分困难的特殊老人群体直接提供分配房。更为完善的是，俄罗斯开设了政府养老院、社会养老院、封闭式护理院、托老式养老院四类养老机构来保障不同类型老人的住房需求。3.发达的社会福利制度：俄罗斯一直以来都延续着前苏联实习的国家福利制度，对于老年人来说，国家的保障范围几乎包含了住宿、医疗、水电气、交通的生活的基本开支。

(三)印度。印度75%老年人都生活在贫困偏远的农村，教育程度低且没有自主生活能力的老年人占比也超过70%，其中一半以上都处于贫困线以下。基于此，印度出台多项政策综合应对，主要在老年人最迫切的医疗需求方面构建了相对较为完善的医疗保障制度。1.全民免费医疗制度：1949年印度便在第一部宪法中明确规定所有国民都享受免费医疗服务。此外，自1947年国家独立以来，印度便一直致力于农村医疗服务体系的建设，目前农村三级医疗服务体系已经建立得较为完善。2.非正式部门提供农村非正式保险项目：为了更加完善农村的医疗保障体系，政府积极与联合体、基金会、社会互助组织协商，形成非正式医疗保险计划，保险范围主要是发病率较低但医疗费用较为沉重的疾病。3.国家农村健康计划：印度政府在认识到农村经济社会发展对国民经济发展的重要性后，在2005年后开始在农村基础医疗保障进行建设性改善，加大政府在农村基本医疗保障的财政投入。4.医疗救助制度。印度在1997年就成立了疾病救助基金，在一些中央政府医院和医疗机构能够得到疾病救助基金的资助，这些资助将用于贫困或者弱势群体的医疗费用。

(四)南非。南非在金砖国家中人口老龄化的进程最慢，应对的老年贫困压力也最轻。即便这样，南非在老年贫困问题上还是比较重视，在国民养老金制度构建、老年人权益维护方面日臻完善。

1922年法定的国民养老金制度在南非国民会议上提出，并在此后的几十年间不断完善。1.较为严格的养老补助资格认定：国民养老金的受益群体必须经过严格的资格审查认定，被证实确为贫困且无法满足基本生活需求的公民，符合要求的老年人才可获得相应的补助。2.不断扩大的养老补助覆盖范围：在前期，南非的国民养老金制度是执行是带有种族歧视的，税收贡献少的非洲人不享受该补助。40年代以后，以民族为基础的养老金差距逐渐减少。直到1993年，符合要求的非洲黑人国民养老金的覆盖率达到了80%。3.用心规划社会福利蓝图：在国民养老金不断完善的同时，1997年2月南非在国会会议上通过了《社会福利白皮书》，该政策文件系统性地描绘了南非政府在社会福利方面的构想。

二、借鉴和启示

(一)建立立法保障，强调政策执行的落地性。立法保障，有利于提高政府行政的效率和便利性，使贫困老年人能够享受社会经济发展带来的关怀。金砖四国中，巴西政府于1988年颁布新宪法，明确指出政策将为农村老年人和残疾人提高社会援助津贴。印度在第一部宪法中就确立了全民医疗免费制度，大大降低了老年人因病致贫的风险。南非在宪法的基础上颁布了《老年人法》，全方面地保障老年人的各项权利和福利安排。中国于1996年颁布老年人权益保障法，但该法是为老年人设立的专门法律，覆盖范围相对单一。此外，在实践过程中，该法律的还存在指导性条款和执行性条款没有明确区分导致执行力不强的问题。因此，随着中国老龄化进程的推进，农村老年贫困问题愈发严重，中国亟需将有关老年议题中的共识性结论上升到法律层面以更好地指导实践。

(二)大力支持就业，提防老后致贫。老年人在适当的劳动强度下就业，不仅能够为自身提供收入来源，预防老后致贫，提高自我认同感，又能够为社会填空劳动力缺口，对自身和社会来说都是一种双赢的选择。金砖国家中，俄罗斯通过营造老年就业环境、投入老年就业入职培训，开放老年就业信息等举措鼓励老年人从事社会生产活动。南非也积极提供适合老年人的工作岗位，并提供免费的入职培训。印度也延迟退休年龄，鼓励老年人继续在岗位上“发光发热”。

目前，中国也积极投入老年人力资源开发领域，但建设性的举措较少，例如提出延迟退休年龄等举措，但由于中国人口基数比较大，各地的情况也各有区别，开始延迟的时间，延迟的具体方式到目前为止都尚未确定。此外，国内的就业单位普遍对入职年龄有所限制，导致很多老年人即使有劳动能力也找不到合适的岗位，没有了稳定的收入来源，如果出现了任何的意外状况，很容易就陷入贫困的境地。所以，目前我国可以通过诸如税收减免等政策利好鼓励企业适度放开入职年龄限制，为老年人提供合适岗位附以相应的入职培训。更为关键的是，要在全社会培育浓厚的老年人就业氛围，完善好各项体制机制。

(三)强调系统谋划，促进基本医疗服务的均等化。医疗服务的可及性和便利性对于老年人尤其是处于贫困地区的老年人是至关重要的，很多农村老年人一旦患病第一时间不寻求医疗救助而导致病情进一步恶化，进而陷入贫困的境地。俄罗斯为老年人提供完善的医疗服务和必要的医疗援助，在贫困的农村地区提供移动诊所等服务。印度则是开办老年人保障课程，为老年人传达必要的保健知识和保健服务，为农村老年人提供移动医疗服务。南非建立了较好的护理制度，老年人能够享受到营养均衡的膳食，以及护理和康复服务。中国约有七成的老年人都处于亚健康状态，老年医疗保健需求较大。但中国大部分老年人的健康知识认知能力较差。此外，医疗卫生服务资源区域性的配置不均，看病难、看病贵等问题仍待解决。借鉴金砖国家经验做法，首先是要加强老年人的健康知识普及教育，提供老年人对健康的科学认知水平。更多、更快地推进基本医疗卫生资源和服务走向基层，特别是偏远的农村，提升这些地区老年人享受医疗资料和服务的可及性、便利性，改善医疗服务的区域性不平衡。

(四)提高社会参与，预防老年精神贫困。老年人多进行社会参与，有助于丰富自身的精神世界，提高老年人的幸福感、获得感，避免出现孤独、低落的不良情绪，也是改善老年人精神贫困的有效途径。在这方面，南非的五个老年人参与平台值得借鉴。而在中国，虽然也有像老年人运动会、老年人艺术文化节等全国性的活动，但这些活动大都是在大城市举行，这样的精神文明娱乐活动不具备大众性、广泛性，处于农村地区的老年群体几乎就没有机会参与这一类的活动。因此，我国可以在完善相关法律和政策，在实践中为老年人创造积极参与社会活动的条件、渠道、机制，推动老年人参与社会活动的便利化、成效化。例如加大“文化三下乡”的力度，一方面是能够在农村普及必要的文化知识以免老年人因为知识盲区而陷入贫困，另外一方面是满足农村地区广大老年群体的精神文化需求。■