浅谈电网企业适应输配电价监管的预算传导管控模式

巩洁芸 程 凯 张晨阳 国网上海市南供电公司

一、输配电价监管对基层电网企业的传导机制的不足

2019年我国启动了第二轮输配电价成本监审的工作，继续从严从紧开展输配电价成本监审与核价工作，改革形势严峻。修订后的输配电价成本监审办法，加深了对费用的规模的审查，如“剔除生产经营类、安全保护类费用后的其他运营费用，不得超过本监审期间核定的运行维护费（仅包括材料费、修理费、人工费和其他运营费用中的生产经营类费用）的20%”。但是在工作实际中，输配电价成本监审、价格核定，通常还是以省级电网企业为单位开展，在核定有效资产、剔除非监管成本、计算准许收益时，难以对省级电网企业下属单位进行具体分解，也未对电网企业公布或通知其下属单位成本监审、资产核定情况。因此，基层供电公司在编制预算目标、制定经营策略时，往往没有具体的输配电价监管结果作为依据，在实际经营中，落实输配电价监管的要求不充分，影响了电网企业整体适应输配电价监管，优化经营策略工作的有效落实。

二、建立输配电价监管预算传导管控模式的目标与思路

围绕输配电价监管要求，预算管控中主要需要向基层供电企业传导以下要求：

成本规模。纳入输配电价监管的规模，应不超过政府监管确定的准许成本上限。

成本结构。其他运营费用占本监审期间核定的输配电固定资产原值的比例，不得超过上一监审期间核定的比例。剔除生产经营类、安全保护类费用后的其他运营费用，不得超过本监审期间核定的运行维护费（仅包括材料费、修理费、人工费和其他运营费用中的生产经营类费用）的20%”。

投资规模。监管方制定了省级电网企业监管期每年投资规模，同时，要求监管期公司整体投资，应与地方电量增长、用户增长规模相匹配。

上述目标均为对省公司整体目标，由于涉及到多种测算口径，监管方并未公布具体基层单位的成本监审结果，同时由于不同基层单位自身经营情况、资产规模、业务环境存在一定差异，并不能简单按照资产规模、服务数量进行刚性的分割，应在基于各单位实际成本费用现状的基础上，充分围绕输配电价对成本监管的思路方式，科学分解。

笔者的建议是：依照“存量成本+增量成本”的输配电价成本核定方式，分解成本总额，并基于各单位成本结构的现状，将监管对成本结构的约束要求加以传导，形成三条“输配电价预算指导线”，由省级电网企业进行测算，下达至各基层供电公司，由基层供电公司按照指导线提出的成本总额、结构的指导性要求完善预算编制。各单位预算与指导线的趋同程度，作为预算考核依据，引导各单位预算管理向输配电价监管逐步趋同。

三、建立输配电价监管预算传导管控模式的主要方法

监管业务与非监管业务有效隔离编制是建立输配电价监管预算传导管控模式的前提。在对监管业务隔离管理的基础上，结合监管规则合理设计基础单位预算指导线，以约束基层单位监管内费用总额、费用结构，贯彻和落实输配电价监管对公司费用安排的约束和激励；体现输配电价成本监管“有效资产”概念，鼓励基层单位积极提升有效资产规模，合理安排预算资源。

(一)监管业务与非监管业务分类编制预算

实现监管与非监管业务隔离，是落实输配电价成本监审的重要基础。长期以来，电网企业部分市场化业务，如电动汽车充电、综合能源、基础资源商业化运营等市场化业务并未与输配电业务进行有效隔离。经过分析，基层供电公司一般涉及到的非监管成本主要是：

→电动汽车运维

→广告费

此外，由于在输配电价监管中，部分跨省跨区输配电成本已在跨省跨区输配电价核定中体现，因此，基层单位发生的相关成本，也不在省公司准许成本范围内。在实际操作中也应该剔除，单独列示。

(二)制定输配电成本预算指导线

1.制定预算指导线的目的

预算指导线是对基层单位监审范围内年度预算总规模、其他运营费用规模及结构的规范建议。为贯彻和落实输配电价监管对公司费用安排的约束和激励，预算指导线是基层单位在平衡预算费用结构，开展预算编制、预算审核工作时的重要参考依据。原则上，处于预算指导线内费用优先满足，超出预算指导线的费用需单独列示，说明理由，并由公司本部进行审查、平衡、决策。

目前，国内大部分电网企业的省公司和基层公司属于公司总部与分公司的关系。分公司编制的预算作为省公司预算方案的一部分，更侧重于成本预算编制。成本预算的编制重点是检修运维成本和其他运营成本，是对应输配电价准许成本监管的重要部分（准许成本不监管购电成本）。电网企业基层单位的预算制定的基本模式是“基层单位提出预算需求-省公司决策下达预算方案”，通过制定预算指导线，既可作为基层单位提出预算需求是的指导意见，也可以作为省公司预算决策的边界条件，与现行预算管理模式较为匹配。

预算指导线的确定不仅要兼顾利润平衡，与监审要求相适应，保障与输配电服务直接和间接相关的成本开支投入，还必须使运营成本中其他费用的增长速度得到控制，并且能够结合有效资产管理，避免出现低效无效投资对准许收入的影响。

2.监管输配电成本总额指导线制定方法

监管部门通过每三年一次的输配电价成本监审和定价核算，确定了未来三年监管期的准许成本规模，无超出相关规模的成本，无法通过输配电价回收。因此，省公司要将监审要求传递至基层，需要将政府核定的准许成本规模合理分配到各单位。鉴于此，有必要设计基层单位成本总规模指导线，避免核减风险。需要说明的是，该指导线不含人工成本、折旧等监管规模较为稳定，规模决策有省公司决定的成本。

定义：基层单位输配监管输配电成本总规模边界上限

计算方法：=基层单位基期成本+预算年度固定资产较基期固定资产的增量×材料费修理费和其他运营维护费的监审费率

其中，基期成本为各单位前一年成本规模，预算年度固定资产较基期固定资产的增量为年末固定资产规模和年初固定资产规模差值，监审费率由政府核定下达。

3.其他运营用指导线

监管规则要求“其他运营费用占本监审期间核定的输配电固定资产原值的比例，不得超过上一监审期间核定的比例”。但监管部门并没有依据最新监管规则细化核定各个基层单位在上一个监审期间内该单位其他运营费用在本监审期间核定的输配电固定资产原值中所占的比例。为落实本条款要求，需要设计基层单位其他运营费用指导线，将其他运营费用的比例要求分解到各单位的同时，兼顾各单位资产、费用的实际差异情况。

定义：基层单位其他运营费用占固定资产比重

计算方法：=基层单位前一轮监管期其他运营费用占固定资产比重均值，即：

=[2017至2019年（基层单位其他运营费用-非监管费用）/2017至2019年基层单位固定资产均值]

4.其他运营费用比例结构指导线

监审规则要求“剔除生产经营类、安全保护类费用后的其他运营费用，不得超过本监审期间核定的运行维护费（仅包括材料费、修理费、人工费和其他运营费用中的生产经营类费用）的20%”。本条款是对省公司的统一要求，但各基层单位由于业务、资产、成本差异较大，难以按照“20%上限”统一要求。因此，需要设计基层单位其他运营费用比例结构指导线，推动各单位优化自身费用结构，保证公司整体费用比例满足监管要求。

定义：基层单位剔除生产经营类、安全保护类费用后的其他运营费用占运行维护费的比重不超过上一轮监管期水平

计算方法：=[2017至2019年（基层单位其他运营费用-生产经营类费用-安全保护类费用-非监管费用）/2017至2019年（材料费+修理费+人工费+生产经营类费用-非监管费用）]

(三)下达预算指导线

综上所述，第一条指导线约束了各基层单位成本上限，第二和第三条指导线约束了基层单位成本结构。省公司审核、决策后，将审定的预算指导线下达至基层单位。基层单位财务部以本部财务部下达的预算指导线为参考合理进行预算规模、结构安排，并且依照预算指导线对基层单位内的生产和经营活动进行有效的协调和组织，从而使既定的经营和监管目标得以完成。

(四)开展预算执行考核

基于成本监审设定的成本边界约束要求设置相关指标，促进监管要求与执行效果的动态匹配，扎实推动预算全过程管理策略的持续改进。在调整优化预算考核评价方式时，建议以激励而非强制方式，例如：材料费、修理费在监审费率范围内增长考核加分；其他运营费用占固定资产原值比重低于历史比重或者趋近监审核定比重要求考核加分；其他运营费用比例结构低于历史比重或趋近20%考核加分等。结合考评规则及评分结果，对于评价好的项单位，总结经验推广做法，并在后续资源安排上予以倾斜。■