土地储备管理体系高质量发展研究

亓月

【摘要】随着我国城市化进程、要素市场化配置改革的不断深入，土地及土地储备备受关注，故推动我国土地储备管理体系高质量发展成为现实需求。应合理地做好土地工作规划，确保土地储备开发项目顺利开展，使土地储备开发工作在新时期下快速发展，取得更辉煌的成就。

【关键词】土地储备；管理体系；高质量发展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.004

1、我国土地储备管理体系现存的问题

1.1部分机构定位存在偏差，易诱发土地储备无序行为

土地储备工作的特点在无形中释放了巨大的牟利空间。在利益的驱使下，部分土储机构定位异化、本末倒置，个人的短视行为诱发机构的无序经营，且长期形成的土地财政问题加剧了该无序行为。

1.2土地补偿机制及法律与现行土地储备运行机制不匹配

土地补偿存在国有土地收回（购）与集体土地征收入分配不平衡。在实际操作中，国有土地价格要比集体土地价格高。但储备土地市场化供给价格比国有土地收回（购）、集体土地征收价格高很多，各级地方政府的土地收益与拆迁居民、企业心理预期有很大差距，易产生土地资源配置不合理以及增值收益分配不公等现象。我国土地储备机制建立时间较短，土地储备坚持“以人民为中心”，注重和保护公民的财产安全，相关法律还处于探索完善中，可能会存在与现行土地储备运行不匹配的情况。

1.3传统运行机制效率低下，易形成跨部门信息壁垒

传统模式下，因未形成完备的衔接机制，跨部门协同产生的信息壁垒会阻碍土储效率的提升。以土储计划编制为例，专项债券发行进度、规划用地分类标准等不匹配，极易使计划层问题恶化。

1.4相关制度建设不完善，影响内外部监管的有效性

在内部环境，绩效评价、内控管理等工作开展较滞后且落实不到位，尤其是信息披露。在外部环境，待完善的法律制度体系影响土地储备监管效力，使得违规成本较低。

2、推动土地储备管理体系高质量发展的对策

2.1准确把握土地储备的基础性，助力推动土地要素市场的供给侧改革

土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度，建设合理的土地储备规模是土地供应的重要保障。2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，要求加快推进土地要素市场化配置。供给端的市场需求必将对土地储备的库容、结构和时序提出明确的要求，推动存量建设用地和低效用地盘活、混合产业用地供给等方面的改革措施都需要以土地储备为载体，发挥基础性的支撑作用。土地储备要以有效保障供给侧的实际用地需求为目标，助力推动土地要素市场改革。

2.2加快探索集体土地入市，完善土地收入分配机制

积极破除集体土地入市不平等的瓶颈，建立国有土地与集体土地成本价格测算机制，完善国有土地与集体土地价格形成机制，探索建立国有土地以及集体土地同体的土地级别和基准定价，确保实现集体土地与国有土地同等入市，同权同价机制，解决集体土地入市不平等、土地资源配置不合理以及国有土地（集体土地）增值收益分配不公等问题，建立土地储备的长效机制。

2.3公益为本，服务为民，优化组织管理

管理层要树立以社会公共利益为导向的工作理念，从思想意识出发防范行为偏差。除监督权外，还应保证公众参与土地储备管理事务的其他权利。针对拆迁补偿环节，设立专门行政机构负责调解；在合理评估土地价值的基础上明确补偿标准，丰富补偿方式。在政策宣传、前期调研、信息披露、后期反馈等方面，土地储备机构也应积极作为。

各地方应合理确定土地储备机构的设立数量与层级划分。立足全生命周期视角，理顺工作流程，推行全过程闭环管理；按实际参与主体进行分工与合作，建立可视化业务跟踪平台，方便工作推行与跟踪评价；对项目实行分类、分组管理，明确职责；制定跨部门决策协调机制，降低失误率、提高执行率；加强员工绩效考核，注重对完成质量、长期效益的考评，引导土地储备管理行为。

2.4准确把握土地储备与空间规划的互动性，助力城市空间机构的结构优化

土地储备是空间规划实施的重要抓手。土地储备要重点关注空间规划明确的重点发展区域，充分对接近期规划实施要求，在计划编制和项目实施环节，引导土地储备向近期城市重点发展区域布局，推动城市空间结构的持续优化。在单元规划和控制性规划编制过程中，可对土地储备提出工作引导和开发时序要求。反过来，土地储备也可对规划要素提出优化的建议，在确保规划要求得到满足的前提下，合理统筹土地储备的经济、社会和生态的综合价值，以实现空间布局效能的最大化。

2.5推动土地储备与实体经济均衡发展

过去，土地储备对应的房地产市场挤占了太多的金融资源，挤压了实体经济的发展空间，成为经济中最大的“灰犀牛”，威胁着国民经济的安全。推动土地储备做结构性的调整，促进房地产高质发展，实现“房住不炒”，弱化住房投资属性，回归到居住属性，实现房地产同实体经济均衡发展，消除国民经济对房地产的依赖，让它和实体经济步调一致、共同发展。

2.6规划兼顾市场，深耕预算管理，四“化”提升土地利用水平

土地储备机构应善用政府、市场这两只手，做好科学城市土地规划方案设计和土地储备预算管理。借鉴浙江绍兴模式，构建土地储备出让预算管理制度体系，并综合城市规划、项目管理、资金运作三个视角，让土地储备规范管理先行。

实施精细化、弹性化、信息化、可持续化管理，助力土地利用水平提升。首先，长远规划、精细管理。在保证规划的层次、动态的同时，在实践中打出一套政策组合拳。其次，灵活调整，弹性控制。参考“白色用地”“立体城市”经验，划分多档用地周期，弹性调节土地供应与地块用途。再次，建立信息中心平台，实施网络化管理。最后，倡导循环发展，完善基础设施建设，持续为城市赋能。

2.7建立高效有序的多元融资渠道

目前，各级地方政府土地储备所需资金来源渠道主要为银行贷款、发行土地专项债券等。土地储备的融资金额且融资成本较高，易对国民经济运行造成很大压力。高额的融资成本會推高土地储备成本，为了尽快回笼土地储备融资成本，各级地方会向市场投放大量的储备土地，甚至会把土地价格推高，偏离土地储备市场规律，对储备产生不利影响，有悖于建立土地储备制度的初衷。对于多渠道融来的资金，要提高利用率，提高资金盘活率，按照土地储备年度计划将土地储备库中储备土地上市，确保资金高效回笼；同时各级地方政府要加强对资金使用情况的监管，保障土地储备资金高效使用。

结论：

综上，科学土地储备管理体系的建设离不开对内外部环境、跨部门合作的综合考虑。由上述分析可知，政策法律夯实基础，规划预算保方向，过程控制防风险，全面管理促效率。土地储备机构在内练本领的前提下，应充分发挥“土地储备参与主体”的角色，打通协同工作“最后一公里”，借鉴白色用地、过程控制等经验增加土地储备管理科学性与弹性，实现高质量发展。

参考文献：

[1]徐彬.我国土地收储价格形成机制研究[D].天津：天津师范大学，2019.

[2]康春.中国城市土地储备制度运行机制研究[D].武汉：华中科技大学，2019.