协商民主法治化的地方实践创新

张卓明华东政法大学法律学院教授

2021年6月23日，《上海市人民建议征集若干规定》由上海市人民代表大会常务委员会审议通过，已于2021年7月1日起施行。这是我国地方人大首次就人民建议征集活动制定地方性法规，对于推动协商民主法治化、发展全过程人民民主、用制度体系保证人民当家作主具有重要意义。

规范人民建议征集活动的首部地方性法规

之前，我国一些地方政府已制定关于人民建议征集工作的政府规章和规范性文件。地方政府规章如：1999年10月发布的《重庆市人民建议奖励办法》、2009年2月发布的《哈尔滨市人民建议征集办理奖励办法》;行政规范性文件如：2000年6月发布的《杭州市人民建议征集和奖励的实施意见（试行）》、2014年4月北京市政府办公厅发布的《关于进一步加强人民建议征集工作的意见》。此外，还有地方党委和政府（办公厅）联合发布的规范性文件，如2000年9月发布的《厦门市人民建议征集实施办法》、2014年1月发布的《上海市人民建议征集工作规定》;以及地方政府工作部门发布的工作文件，如内蒙古自治区信访局于2014年7月发布的《关于开展人民建议征集的通告》。相比于以上文件，作为地方性法规的《上海市人民建议征集若干规定》不仅提升了法律效力和规范层级，而且突破了信访制度框架内的人民建议征集渠道，实现了人民建议征集渠道的拓展和整合，使得人民建议征集工作迈向法治化。

2014年的《上海市人民建议征集工作规定》第1条明确规定，其上位法除了《宪法》外，还有国务院《信访条例》和《上海市信访条例》，但《上海市人民建议征集若干规定》（以下简称《若干规定》）第1条并未提及后二者，只是笼统地规定“根据宪法和相关法律、行政法规”。并且，2014年的《上海市人民建议征集工作规定》第4条规定：“中共上海市委、上海市人民政府信访办公室是市委、市政府开展人民建议征集工作的专门机构，中共上海市委、上海市人民政府信访办公室人民建议征集处负责日常工作”;与此不同，《若干规定》第4条规定：“本市建立市、区两级人民建议征集办公室，负责组织推动、协调落实本市人民建议征集工作”;第5条规定：“本市各级国家机关是开展人民建议征集工作的主体，……根据需要确定负责人民建议征集的工作机构，或者配备从事人民建议征集工作的人员，并保障工作所需经费。”可见，上海市人民建议征集活动已超越原来的信访制度框架，成为落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念、坚持和践行全过程民主、完善市域社会治理的一项创新举措。

畅通人民建议渠道，发展协商民主制度

人民建议征集制度的宪法根基，首先在于我国《宪法》“总纲”第27条第2款：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”其次，我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”换言之，一方面，倾听人民的意见和建议是我国国家机关的宪法义务;另一方面，向国家机关提出批评建议是我国公民的宪法权利。所以，《若干规定》可视为上海市人大常委会落实国家宪法义务和保障公民宪法权利的立法举措。

人民建议征集制度的法理基础在于人民民主，人民民主的本质是人民当家作主。人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是人民民主的重要形式，已深深嵌入我国民主政治的全过程。人民建议征集制度是中国特色协商民主的实现形式，体现了“尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师……使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政”的要求。人民民主是一种全过程民主。人民建议征集制度的完善和发展，有助于人民意志真实地反映在国家管理和社会治理的方方面面，并贯穿于民主过程的各个环节。

人民民主是一种全过程民主。人民建议征集制度的完善和发展，有助于人民意志真实地反映在国家管理和社会治理的方方面面，并贯穿于民主过程的各个环节。

《若干规定》贯彻以人民为中心的发展理念，通过完善人民建议征集制度，畅通人民建议渠道，推动了中国特色协商民主的发展。譬如《若干规定》第7条新增规定：“市人民建议征集办公室建立完善人民建议征集信息系统……同时依托市大数据资源平台，推进人民建议征集工作信息的互联、互通和共享”;第9条规定：“本市畅通人民建议征集渠道，保障建议人通过书信、电话、电子邮件、互联网媒体等形式提出建议。本市充分发挥12345市民服务热线和门户网站、‘随申办移动端等政务新媒体的‘云征集功能，为建议人有序参与人民建议征集活动提供便利。”可见，上海市人民建议征集渠道呈现出多样化、信息化、网络化与整合性的特征。

人民建议征集制度的构成要素与运行机制

人民建议征集制度的主体包括征集人、建议人和参与人。征集人主要指“本市各级国家机关”及其设立的专门工作机构和专门配备的工作人员。其中，“市、区两级人民建议征集办公室”是负责组织推动、协调落实上海市人民建议征集工作，指导督促各级人民建议征集工作机构开展人民建议征集工作的专门机构。据报道，2020年7月17日，上海市人民建议征集办公室揭牌成立;目前，上海市16个区均已挂牌成立人民建议征集办公室。建议人是指为了维护国家利益、社会公共利益，促进城市建设和发展，提升城市治理水平，改进国家机关工作，向本市各级国家机关提出建议的公民、法人和其他组织等。与大城市的开放性相适应，外省市人乃至外国人，都可以成为建议人。《若干规定》第15条第4款明确规定：“鼓励、支持境外人士积极提出建议，汇聚全球智慧，助力上海发展。”参与人是指征集人和建议人以外为人民建议征集活动提供智力支持的参与者，主要指高等学校、研究机构、各类智库的专家学者。

人民建议征集制度的客体是指人民建议（征集活动）所针对的事项，主要包括：（1）关于惠民、利民、便民工作举措的;（2）关于改进国家机关工作的;（3）关于地方性法规、政府规章、规范性文件和政策立、改、废的;（4）关于市、区人民代表大会常务委员会监督建议的;（5）关于各级人大代表提出议案、建议的;（6）关于国家机关的决策的。根据《若干规定》第10条，“涉及个人诉求以及依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解決的事项不宜作为人民建议提出”。这是人民建议事项的法治界限，体现了人民建议活动的公益性以及对权利救济制度的尊崇。

人民建议征集工作主要有以下四个环节：（1）制定工作制度和工作流程;（2）征求、收集、接收、处理人民建议;（3）承办人民建议;（4）加强人民建议的分析研判，促进落实转化。人民建议的征集方式主要有两种：主动征集与日常接受。主动征集人民建议，针对的是地方性法规、政府规章、规范性文件和重大决策，人民群众反映集中的问题等相关事项，可以开展专项征集。办理人民建议，可以采用座谈会、研讨会、听证会、实地走访等形式进行调研论证，邀请建议人、专家学者等参加。总体而言，上海市人民建议征集制度的运行机制遵循了公开透明、科学处理、注重转化、及时反馈等原则。

《若干规定》在人员和经费保障、优秀建议评选和奖励、媒体报道和宣传、人大常委会检查监督以及人大代表视察督促等方面，也作出了明确规定。随着《若干规定》的生效实施，上海市各级国家机关需要着重落实这些规定，在实践中形成和完善可操作的工作细则和常规做法，进一步推进人民建议征集工作的地方实践，为丰富全过程民主的时代内涵提供上海经验。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com