深度贫困地区脱贫攻坚的实践特色及经验启示
——以云南省怒江州为例

杨四英

一、怒江州的发展概述

怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）位于云南省西北部，辖4个县（市）、29个乡（镇）、255个村委会、17个社区，总人口为54.7万人，占地面积为1.47万平方公里。怒江州成立于1954年，是我国唯一的傈僳族自治州，境内居住着傈僳族、怒族、独龙族、普米族等22个少数民族，是中国少数民族族别最多和中国人口较少民族最多的自治州。一直以来怒江人民都保持着刀耕火种、自给自足的生活方式，与外界的接触较少。

新中国成立后，怒江的一些少数民族未经过民主改革直接由原始社会过渡到社会主义社会。因此，在实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的21世纪，怒江的脱贫攻坚成为云南省甚至全国脱贫攻坚的“硬骨头”。

一是从自然条件来看：怒江州位于横断山脉纵谷地带，境内有高黎贡山、碧罗雪山和云岭等多座大山巍然耸立，还有怒江、独龙江和澜沧江三条大江奔腾其间。这样的自然条件造就了怒江高山峡谷的面积占全州的98%，可耕地面积小。

二是从贫困程度来看：全州4个县（市）均为深度贫困县，29个乡（镇）中24个是深度贫困乡（镇），255个行政村中有249个是贫困村。

三是从经济发展水平来看：怒江州的经济发展低迷，城镇和乡村收入分配差距大。2011年，怒江州的城镇居民人均可支配收入为12116.6元，农村常住居民人均可支配收入为2362.4元。

四是从基础设施来看：怒江州是全省唯一一个境内无高速公路、无航运、无高铁、无管道运输的州市。

五是从内生动力来看：怒江州的绝大部分群众不识字、不会说普通话，更没有自己的一技之长且“等靠要”思想严重。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度关心、社会各界人士的大力帮扶、怒江州委州政府高度重视及怒江州人民群众的共同努力下，怒江州的脱贫攻坚取得了决定性的成果：

一是2020年11月怒江州完成了现行标准下贫困村全部脱贫和贫困县全部摘帽的任务。2020年，怒江州26.96万贫困群众达到“两不愁三保障”的标准；249个贫困村退出贫困行列，4个贫困县全部摘帽。其中，直过民族如独龙族、傈僳族、普米族等和一些人口较少民族取得了整族脱贫的好成绩。怒江州如期完成脱贫攻坚的任务，同时历史性地告别了千年来绝对贫困的状况，怒江州的各族人民和全国人民一同进入全面小康社会，共享改革发展的成果。

二是怒江州经济发展的各项指标增幅位居全省前列。如：2020年，怒江州的地区生产总值为210.73亿元，增长7.1%，增幅居全省第二位；地方财政一般公共预算收入15.08亿元，增长15.3%，增幅居全省第一位；城镇常住居民人均可支配收入27506元，增长3.2%；农村常住居民人均可支配收入7810元，增长9.0%，增幅居全省第一位。①资料来源：《怒江州2021年政府工作报告》（怒政发〔2021〕7号）.经济的快速增长是人民群众过上幸福生活的前提，同时也是各族人民共同努力奋斗的结果。

三是基础设施建设实现了重大突破。基础设施的完善提升了人民的幸福感、获得感和安全感。兰坪丰华机场实现通航，怒江州的各行政村完全实现了通硬化路、通邮、通客车，怒江美丽公路建成通车，怒江新城、高泸高速公路、美丽公路南延长线等工程建设加快推进。乡镇养老服务中心及综合文化服务中心实现全覆盖，提高了老年人群体的晚年生活质量，同时也使群众享受到更多的文化产品，丰富了群众的精神生活。基础医疗卫生体系建设成效显著，县乡村三级医疗机构达标取得突破性进展，医疗保险制度的建设解决了长期以来人民看病难和不敢看病的问题。

四是激发了人民群众的内生动力。根据党中央统筹、省负总责、县市抓落实的工作机制，怒江州充分发挥广大群众的积极性，通过提供就业岗位，增加贫困群众的收入，摆脱了贫困。近年来，怒江州持续推进劳动力转移就业工作，2020年，全州建档立卡劳动力转移就业共11.42万人较2019年度增长47.15%，极大地提高了贫困地区群众的收入水平，提升了摆脱贫困的信心。群众普遍改变了“等、靠、要”等落后的扶贫观念，在社会上掀起了一股竞相脱贫的热潮，同时涌现出一批不拖国家后腿的“最美奋斗者”。怒江州大力弘扬“怒江缺条件，但不缺精神、不缺斗志”的脱贫攻坚精神和“苦干实干亲自干”的脱贫攻坚作风，涌现了一批先锋模范，如“人民楷模”高德荣，“最美奋斗者”邓前堆等。

因此，提炼、总结怒江州脱贫攻坚的实践特色及经验启示对于其他深度贫困地区的脱贫及巩固脱贫成果具有重大的参考价值。

二、怒江州脱贫攻坚的实践特色

习近平总书记指出：“我国的贫困问题具有区域性特征。”②习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2017.9（5）.为了2020年能如期实现全面建成小康社会的目标，怒江州根据党中央的指示及当地特殊的州情，采取了一系列行之有效的脱贫攻坚措施，使怒江贫困群众的生活发生了天翻地覆的变化，历史性地告别了延续千年的绝对贫困。

（一）易地搬迁挪“穷窝”

特殊的地理环境是导致怒江州贫困的重要原因。怒江州98%以上的面积是高山峡谷，坡度在25度以上的耕地占耕地总面积的76%，生态脆弱，灾害频发。大部分群众生活在高寒山区，自古以来怒江以“一方水土养不起一方人”而陷于贫困，因此“挪穷窝”成了脱贫攻坚工作的主要任务。怒江州坚持广泛动员和群众自愿的基础上对符合条件的建档立卡贫困户实施易地扶贫搬迁。为了让全州易地扶贫搬迁群众稳得住、能致富，怒江州创新推进易地扶贫搬迁组织化。

一是创建了“管委会+社区‘两委’+扶贫暖心团”的组织工作体系，将党的领导、社区自治、服务群众融为一体。坚决防止搬迁户负债搬迁或因搬迁致贫返贫、越搬越穷等现象。

二是怒江州委、州政府按照相关标准，给搬迁户配置齐全的基础设施及配套的公共服务体系，让群众能摆脱世代贫困的面貌并开启新生活。

三是怒江州搬迁进城的贫困户能享受进城安置待遇，如：采取跨区域安置的方式在四县县城集中安置建档立卡贫困人口16536户61888人，人均补助金3.7万元。

四是怒江州在实行易地扶贫集中安置的过程中，综合考虑贫困户搬得出、稳得住而采取一系列稳民心的措施。如给贫困户拓宽就业渠道，适当安排工作增加收入；落实贫困户子女就地入学，保证了贫困户子女接受义务教育的权利，不再因贫困而辍学；发展商贸旅游业，探索专项资金建设商场等营利性场所使贫困户参与其中从而带动贫困户创业增收。

一系列与之相配套的惠民政策落地生根，使贫困户拔除穷根搬出大山开启新的生活，在新的环境中靠勤劳致富。

（二）产业扶贫生动力

产业是一个地区发展的根基，人民群众要想实现真脱贫就必须要发展特色产业并保证其获得源源不断的收入。怒江州根据当地独特的地理环境和气候条件，全面推进产业扶贫组织化，为巩固脱贫成果注入不竭动力。怒江州推行“党支部+龙头公司+合作社+农户”模式。

一是怒江州充分利用其资源优势大力发展特色种植业。如种植草莓、樱桃、草果、食用菌、松露及特色中药材，形成规模化管理和规模化经营的特色种植业。

二是怒江拥有丰富的地方特色畜禽资源，根据当地特色养殖一批如高黎贡山猪、黄牛、山羊、生态土鸡和中华峰带动当地贫困户实现增收。

三是在发展一批具有当地特色的种植业及养殖业的同时，大力发展加工储运服务业。主要用于加工草果、食用菌、松露等绿色生态产品。目前，全州草果种植面积103万亩，草果种植的最佳地多为地形陡峭的深山老林，山路崎岖，严重影响了群众的致富路，为解决群众草果运输难的问题，建设生产运输索道50千米，投资1500万元。使2700户10000名贫困人口受益。

四是怒江州以扶持乡村旅游业为支柱，积极发展农家乐、民宿、手工艺制作、民族文化展示等旅游经营户750户，投资67500万元，使1300户5000名贫困人口受益。

五是怒江州积极利用互联网媒介，利用电子商务系统推动农民创业就业，促进电子商务系统与生态农业、旅游休闲等产业融合发展。带动了1792户6512名贫困人口增收。

怒江州实行多渠道的产业就业脱贫工程来满足群众多方面的需求，让群众阔步走在全面小康的康庄大道上。

（三）生态扶贫助发展

脆弱的生态环境是制约怒江发展的重要因素，怒江穷在大自然给予的可耕地极其有限。全州境内除兰坪县的通甸、金顶有少量较为平坦的山间平地和江河冲击滩地外，其余都为高山陡坡。全州境内的耕地沿山坡垂直分布，60度以上的陡坡耕地占绝大多数。为了生存，怒江人不得不进入“砍树烧山-开荒-泥石流-搬家”的恶性循环，“五年一小搬，十年一大搬”就成了怒江人民的生存常态。习近平总书记强调：“绿水青山就是金山银山。”为了怒江州的可持续发展，怒江州委州政府根据当地的实际情况开启了生态扶贫工程。

一是通过太阳能热水器、“以电代柴”的项目建设，优化农村的能源结构，改善生态环境。

二是实行生态修复，将全州25度以上的耕地纳入国家新一轮退耕还林还草的范围。按照3000元/亩标准补助带动5.7万户贫困户人均增收3000元以上。

三是建设生态公益性岗位扶贫，从贫困人口中选聘生态护林员，全州新增生态护林员3万人，按每年每人补助1万元的标准，使30000贫困户户均增收10000元。

四是启动“保生态、防返贫”生态建设巩固脱贫成果行动，从2020年开始，每年投资10亿元，在怒江和澜沧江沿岸植树造林30万亩，助力生态修复，带动6万人实现增收。

一系列环保工程的实施不仅将治好怒江的伤疤，还有助于贫困户增收。

（四）健康扶贫去“穷根”

怒江的医疗条件一直以来都存在医疗配备标准低，设施不完备、功能不健全等问题，群众看病难、看病费用高、不敢看病等问题突出。群众凡到医院看病，医生便建议转院到邻近的州市从而增加了群众的负担，使群众有病不敢去医院。怒江州针对这些问题采取具有地域特色的健康扶贫措施。

一是采取加大在医疗设施方面的投入，建设医疗设备完善、标准及健全的医疗体系，扩建47个行政村卫生室，6所乡镇卫生院。提高怒江州医疗服务水平，更好地满足群众对医疗服务的需求，让群众在家门口就能看病。

二是怒江州对于危房面积较高的医院采取拆迁、搬迁等措施来排除安全隐患，使群众接受治疗的环境更加的宽敞。

三是加大了对怒江州医疗队伍的培训，提升医生的专业知识素养与看病能力，提高当地整体的医疗水平，保证群众看病不出州从而大大减轻他们的负担。

四是加强医疗卫生机构信息化建设，为当地群众配备数字化医疗卫生设备，方便贫困群众享受到优质的医疗服务，实现“常见病不出乡，大病不出县”的目标。

怒江州是结核病的高发地区，属于全省和全国的结核病高发地，为此，怒江州加大对重点疾病预防的力度，有效降低了结核病发病率及各种重大疾病发病率。通过各个项目的实施，使贫困群众“看得起病、看得好病、方便看病”，因病致贫、因病返贫等问题得到基本解决。

（五）教育扶贫提素质

新中国成立前夕，怒江州只有5所省立小学81名教师，在校生不足2000人，文盲率高达99%以上。当地群众的思想封闭，观念陈旧落后；教育资金投入力度小；父母对孩子受教育问题的重视度不高；教师队伍素质普遍偏低是导致该地区教育落后的重要原因，因此，实施教育扶贫工程是该地脱贫必不可少的措施。

近年来，在国家大力支持下，怒江州加大了在教育基础设施建设方面的资金投入，改善教育、教学条件。怒江州义务教育入学率、巩固率、完成学业率一直保持100%，没有一个学生因贫困而失学辍学。孩子通过接受教育改变自己的命运进而改变父母的命运，这使父母意识到，唯有读书才能改变命运，从而全力支持孩子接受教育。

怒江州加大对教师队伍的建设。如重视从昆明市、曲靖市和玉溪市每年各选派50名中青年优秀教师到怒江的中小学、幼儿园等支教工作。与此同时，怒江州还采取以“国培计划”项目实施支持为主，通过“走出去+送进来”的方式，培训校（园）长150名，骨干教师300名，骨干班主任600名；以州、县（市）组织开展全员培训为辅，通过“送教下乡+网络研修”的方式，培训教师6984人，投资1684.5万元。怒江州所采取的教育扶贫工程进一步提升了当地群众的素质，为群众脱贫致富打下了坚实的基础。

（六）一技之长奔小康

怒江州一直以来摆脱不了贫困的命运还与当地群众的思想和素质有关。当地群众始终保持着最原始的、自给自足的生产方式和耕作方式。在新中国成立后，怒江州的“直过民族”直接由原始社会末期直接过渡到社会主义社会。受到固有思想观念的影响，群众一心只满足于保持男耕女织的生产方式。绝大部分群众不识汉字、不会说普通话，更没有一技之长，对于摆脱世代贫困的意识弱。根据当地特殊的风土人情，怒江州采取相应措施使当地群众摆脱世代的贫困。

一是怒江州重视各方面人才的培训，依托各类培训机构，有计划、有组织地开展对群众的各类培训，如技术技能方面的培训、生态护林员的培训、“直过民族”普通话培训及培养本土农村科技服务人员和创新创业人员，使群众掌握一技之长，提高贫困人口的就业技能，拓宽就业渠道。

二是怒江州实行劳动力转移政策，在对当地的群众进行培训后，政府部门有计划、有组织地把他们输出到外省进行务工。既保证贫困群众有一技之长和稳定的收入，也保证了群众坚持独立自主、艰苦奋斗靠自己的力量如期实现脱贫致富的目标。

三、怒江州脱贫攻坚的经验启示

（一）坚持党的组织领导是打赢脱贫攻坚战的根本保证

习近平总书记指出：“打赢脱贫攻坚战，组织领导是保证。”①中共中央党史和文献研究院编.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018：49.深度贫困地区的脱贫攻坚，尤其要加强党对第一线的组织领导，同时要选派能吃苦、有能力的干部到基层参加脱贫攻坚工作，落实脱贫攻坚战的各项政策和党政一把手责任制。贫困地区人民生活的改善、农村面貌的改善需要党和政府的政策扶持，需要千千万万基层干部的不懈努力与奋斗。

近年来，怒江州认真贯彻落实“五级书记亲自抓，党员干部齐上阵”的要求，以州委定期听取书面报告和亲临现场指导相结合的方式落实脱贫的各项措施，县委书记亲临一线指挥作战，乡村党委书记全员参战的作战格局。全州选派了29名县市委常委、29名处级干部、255名第一书记，1779名驻村队员到基层，为打赢脱贫攻坚战做出了巨大贡献。

（二）精准施策是打赢脱贫攻坚战的关键

唯物辩证法指出矛盾具有特殊性，要求我们具体问题具体分析。精准施策就是矛盾特殊性原理在脱贫攻坚中的应用。怒江州在脱贫攻坚工作中，通过走村入户大排查的方式，彻底摸清贫困人口数量、贫困程度以及致贫原因，并建立专门的建档立卡系统，为“扶持谁”的问题找准目标，为打赢脱贫攻坚战打下坚实的基础。

针对因病致贫的情况，怒江州采取健康扶贫，在加大对基本医疗卫生建设投入、完善基础医疗卫生设施、提高医生队伍质量建设的同时，一系列医疗优惠政策落地生根。因病致贫、返贫现象得到根本解决。

针对因学致贫的情况，怒江州采取教育扶贫，持续推进农村义务教育控辍保学专项行动，加大在教育上的投入力度，改善教师薪资待遇等方式加以解决。

针对生态环境恶劣，可耕地面积少的情况，怒江州根据当地的特殊环境和气候条件，采取宜农则农、宜林则林、宜牧则牧的原则，将当地闲置和荒废的土地充分利用起来。

怒江州采取了对症下药、靶向治疗的方法，明晰了“怎么扶”路径，取得了脱贫攻坚的决定性胜利。打赢脱贫攻坚战，精准识别、精准施策是关键。

（三）人民群众是打赢脱贫攻坚战的主体力量

习近平总书记指出：“脱贫攻坚，群众动力是基础。”①习近平谈治国理政第三卷[M].北京：外文出版社，2020：152.怒江州在党中央的集中统一领导下，发扬广大人民群众艰苦奋斗的精神。要想实现脱贫以及巩固脱贫攻坚的成果，就得发挥群众的积极性、主动性和创造性，激发他们的脱贫志向。习近平总书记指出：“只要贫困地区干部群众激发走出贫困的志向和内生动力，以更加振奋的精神状态、更加扎实的工作作风，自力更生艰苦奋斗，我们就能凝聚起打赢脱贫攻坚战的强大力量。”②中共中央党史和文献研究院编.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018：139.

怒江州在脱贫攻坚工作中，努力发挥群众主体作用也取得优异成绩，涌现出了一大批先锋模范，如：“人民楷模”高德荣、“最美奋斗者”邓前堆、“最美支边人物”管延萍等。他们鲜活的事迹进一步激发了全州人民干事创业的昂扬斗志和必胜信心。怒江州的脱贫攻坚取得决定性的成果离不开群众的艰苦奋斗，脱贫攻坚成果的巩固同样也要紧紧依靠群众，才能使脱贫攻坚的成果得以巩固。

（四）全社会的协助扶贫是打赢脱贫攻坚战的强大合力

我国社会主义制度的优越性就在于能够集中力量办大事，动员全社会力量向中华民族千百年来的绝对贫困问题宣战，从而形成了扶贫开发工作强大合力。习近平总书记深刻指出，我们要调动各方力量，加快形成全社会参与的大扶贫格局。③中共中央党史和文献研究院编.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社.2018：100.在这一格局下，我们要充分利用政府、企业、高校、医院等各方面的社会力量，积极为贫困地区输送人才、资金、技术等优势资源，为贫困地区脱贫提供良好条件。

怒江州坚决贯彻习近平总书记关于动员全社会力量扶贫的重要指示精神，立足地区发展实际，持续做好东西部扶贫协作工作对接，积极利用广东珠海市对口帮扶机遇，在资金、人才、住房、劳务等方面取得了重要成果。此外，在企业层面，中国交通建设集团有限公司积极推进怒江州援建项目，结合自身优势，在基础设施建设、学校教育、人才培养、产业发展等方面，为怒江实现脱贫发展做出了有力贡献。

怒江州的脱贫发展成就充分证明了全社会协作扶贫是打赢脱贫攻坚战的强大合力，中国式社会扶贫是社会主义制度的优势所在。因此，我们要进一步发挥好社会主义制度集中力量办大事的优势，动员全社会力量广泛参与扶贫工作，为切实巩固拓展脱贫攻坚成果，实现同乡村振兴的有效衔接做出更大贡献。